III OSK 1467/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 207/21 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 207/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę G. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka G. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w części dotyczącej rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a w zw. art. 133 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w zakresie żądania stwierdzenia rażąco naruszającej prawo bezczynności organu, co było wynikiem braku pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie naruszenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym normy art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania z powodu braków tego wniosku, w sytuacji gdy wnioskodawca usunął brak przedkładając organowi decyzję zatwierdzającą ocenę wodnoprawną; 2) art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a w zw. art. 133 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w zakresie żądania stwierdzenia rażąco naruszającej prawo bezczynności organu, co było wynikiem braku pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie naruszenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym normy art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania z powodu braków tego wniosku, w sytuacji gdy realizując zasadę prawdy obiektywnej, a więc podejmując wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a nadto zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy, organ winien był wziąć pod uwagę z urzędu fakt wydania spółce decyzji zatwierdzającej ocenę wodnoprawną, gdyż to on sam ocenę tą zatwierdził, więc fakt wydania decyzji zatwierdzającej ocenę wodnoprawną był organowi znany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka podniosła, że w zaskarżanym wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie jakoby pismem z 28 czerwca 2021 r. uzupełniony został brak wniosku, stwierdził bowiem, że przedmiotowe pismo skierowane zostało do sprawy dotyczącej wydania oceny wodnoprawnej i zawierało oświadczenie o braku uwag do wydania decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej z 16 czerwca 2021 r. oraz zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sądowi I instancji umknął jednak fakt, iż wraz z przedmiotowym pismem spółka przesłała organowi samą decyzję z 16 czerwca 2021 r., co zgodnie z przytoczoną w złożonej skardze argumentacją mającą swe źródło w orzecznictwie sądów administracyjnych, miało skutek uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nie bowiem treść pisma z 28 czerwca 2021 r., a fakt przedłożenia organowi decyzji stanowi okoliczność świadczącą o uzupełnieniu przedmiotowego braku. W ocenie spółki pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania świadczy o bezczynności organu, zaś fakt, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ dysponował instrumentami prawnymi pozwalającymi mu skutecznie sprawę załatwić, świadczy o tym że działał z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż rozpatrując wniesioną skargę WSA nie odniósł się dostatecznie wnikliwie do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego. Podniesione zarzuty naruszenia przez organ norm art. 64 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oddalone zostały wyłącznie z tego względu, iż w ocenie Sądu "Organ nie miał obowiązku dołączania wydanej decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej do sprawy (...) dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, ani tym bardziej potraktowania pisma strony skarżącej z 28 czerwca 2021 r. jako wyrażenia woli uzupełnienia braku formalnego wniosku (...)". Spółka stoi na stanowisku, że stwierdzenie takie nie czyni zadość wynikającemu z regulacji art. 133 p.p.s.a. wymogowi dokonania w tym zakresie wnikliwej analizy i oceny, bowiem orzeczenie Sądu I instancji opiera się w tym zakresie wyłącznie na jego twierdzeniu, nie zaś na argumentach natury prawnej, w szczególności mających swe pokrycie w doktrynie lub orzecznictwie. Ponadto, skarżąca kasacyjnie zauważyła, że oddalając skargę Sąd nie wypowiedział się w ogóle w kwestii zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy regulacji art. 77 § 4 k.p.a., z którego jasno wynika, iż fakt wydania decyzji zatwierdzającej ocenę wodnoprawną organ winien wziąć pod uwagę z urzędu. Zdaniem spółki, naruszenie przez organ wskazanych norm art. 64 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., jak również brak dostatecznie wnikliwego odniesienia się przez Sąd I instancji do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego stanowią o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. Wskazane uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powierzchowne jedynie odniesienia Sądu do regulacji art. 64 2 § k.p.a. oraz brak jakiegokolwiek odniesienia do powinności organu wynikających z art. 77 §1 i 4 k.p.a. doprowadziły do oddalenia wniesionej skargi, podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uwzględnienie tych regulacji musiałoby prowadzić do wniosku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw dla pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a co za tym idzie złożona skarga winna być uwzględniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W myśl art. 176 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien określić, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości, czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 215/10; z 19 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1003/06; z 9 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 859/08; z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 29/14). Ponadto podkreślenia wymaga, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części. Treść art. 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia (postanowienie NSA z 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 176.). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wyznaczony przez skarżącą kasacyjnie zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji jest jednak wadliwy. Zaznaczyć należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej kasacyjnie na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Skoro rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie określa, czy skarga została oddalona w całości, czy w części, to zasadnym jest przyjęcie, że Sąd ten oddalił skargę w całości. W konsekwencji niezrozumiały jest zakres zaskarżenia wyroku wskazany przez autora skargi kasacyjnej, bowiem nie istnieje możliwość zaskarżenia w części rozstrzygnięcia Sądu, które nie zawiera w swej treści wyodrębnionych elementów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski nie korespondują wprost z orzeczeniem Sądu I instancji. Co więcej, sposób sformułowania skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie akceptuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności, kwestionując jednocześnie wyrok "w części dotyczącej rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnięcia o kosztach". Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ma byt niesamodzielny i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Za wyrażonym poglądem przemawiają tak argumenty systemowe, jak i redakcyjne. W ujęciu systemowym rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie następczo, po uprzednim przesądzeniu, że do takiej bezczynność faktycznie doszło. Redakcyjnym potwierdzeniem przyjętego założenia, jest posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zwrotem "Jednocześnie sąd stwierdza (...)". Owa jednoczesność odnosi się do wydanego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Brak jest zatem możliwości dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak jak chce tego skarżąca kasacyjnie), skoro w orzeczeniu Sądu I instancji stwierdzono (czego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje), że organ bezczynności w ogóle się nie dopuścił. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Oceniając zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. (sformułowane zarówno w pkt 1, jak i 2 petitum skargi kasacyjnej), zauważyć należy dwie kwestie, które przesądziły o ich nieskuteczności. Przede wszystkim nawiązując do podnoszonego w obu zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych przepisów, podnieść należy, że Sąd I instancji, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., a tym samym nie mógł zastosować art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (vide wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 284/04; wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Takiego jednak zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Po wtóre przypomnieć należy, że art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. wyznaczając kompetencje Sądu w fazie orzekania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (vide wyroki NSA: z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16; z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14; z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13; z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08; z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji w niniejszej sprawie wymagała zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami prawa, na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Wśród powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów p.p.s.a. znajduje się również regulacja powołana w sposób nieprecyzyjny. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że przepis art. 133 p.p.s.a. podzielony jest na pomniejsze jednostki redakcyjne, dotyczące odrębnych kwestii. Skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona, jednak rekonstrukcja tak wadliwie sformułowanego zarzutu w drodze analizy jego treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwoliła na przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tak zrekonstruowanego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10), co w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie stara się czynić. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekał bowiem na podstawie akt administracyjnych zgromadzonych w toku postępowania, prawidłowo uznając, że w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, iż skarżąca kasacyjnie nie usunęła żądanych braków wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że organ zasadnie pozostawił podanie bez rozpoznania, stosując art. 64 § 2 k.p.a., a jednocześnie nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.