II SA/Bd 662/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Burmistrz Ż. odmówił N. K. (dalej określana jako Skarżąca) przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży do porodu. Natomiast z przepisów wynika, że powinna pozostawać pod opieką od 10 tygodnia ciąży. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że nie spodziewała się, że może być w ciąży, ponieważ brak było jej objawów. Wskazała, że do lekarza zgłosiła się niezwłocznie po tym, jak dowiedziała się o ciąży. Dnia [...] lutego 2020 r. została zapisana na udzielenie świadczenia w Poradni Ginekologicznej. Świadczenie zostało zrealizowane [...] marca 2020 r. Lekarz ginekolog potwierdził wówczas 16 tydzień ciąży. Skarżąca podkreśliła, że nie miała wpływu na długie kolejki do lekarza oraz na brak objawów ciąży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zgodnie z art. 15b ust. 5 tej ustawy, zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Natomiast Skarżąca została objęta opieką lekarską dopiero od 16 tygodnia ciąży, co wynika z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia. Wobec tego nie spełniła ona warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej od powyższej decyzji Skarżąca wskazała na argumenty analogiczne jak w odwołaniu. Podkreśliła, że od dnia, w którym dowiedziała się o ciąży jej wizyty u lekarza były regularne. Literalne odczytywanie przepisów jest krzywdzące i prowadzi do nierównego traktowania kobiet. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływana jako uśr) regulujący warunki przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Zgodnie z nim, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 15b ust. 6 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że warunek określony w art. 15b ust. 5 uśr nie został spełniony i z tego powodu odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motywy ustawodawcy, oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można w procesie wykładni przepisu art. 15b ust. 5 uśr poprzestać wyłącznie na literalnym jej brzmieniu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22.11.2016 r., SK 2/16, OTK-A 2016/92, dokonał wykładni art. 15b ust. 5 uśr i wskazał m.in., że warunek uzależniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. "Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencji). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 uśr, w ramach której podkreśla się, że wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez przyszłą matkę i jej dziecko nie może być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Nie jest bowiem wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 uśr, terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety można upatrywać m.in. w braku możliwości uzyskania pomocy lekarskiej w terminie zakreślonym w art. 15b ust. 5, czy braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne lub zdrowotne. Mogą wystąpić także inne sytuacje obiektywnie uniemożliwiające kobiecie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarską. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może zatem pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 uśr ze względu na niezależne od niej czynniki (por. wyroki: WSA w Poznaniu z: 5.09.2013 r., IV SA/Po 580/13; 14.03.2014 r., II SA/Po 1022/13; WSA w Gdańsku z 11.07.2013 r., III SA/Gd 223/13; WSA w Olsztynie z 7.11.2013 r., II SA/Ol 801/13; WSA w Krakowie z 20.11.2013 r., III SA/Kr 156/13; WSA w Łodzi z 9.01.2014 r., II SA/Łd 1051/13; WSA w Opolu z 16.09.2014 r., II SA/Op 354/14; WSA w Warszawie z 5.01.2015 r., I SA/Wa 3089/14; WSA w Białymstoku z 24.09.2015 r., II SA/Bk 509/15; WSA w Bydgoszczy z 12.01.2016 r., II SA/Bd 1298/15, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20.11.2015 r., I OSK 1003/14; 16.05.2017 r., I OSK 2101/15; 28.06.2017 r. I OSK 2536/15 i I OSK 2537/15; 10.10.2017 r., I OSK 3453/15, z 3.07.2019 r., I OSK 2510/18). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, wynikającego z literalnej wykładni art. 15b ust. 5 uśr prowadziłoby do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby to w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy, pozostaje w sprzeczności z racjonalnością ustawodawcy. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazującego Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny (vide wyrok WSA w Gliwicach z 5.06.2014 r., IV SA/Gl 868/13). Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 uśr organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania, czego organy niewątpliwie zaniechały w niniejszej sprawie. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, mogą stanowić o tym, że niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło w wyniku świadomego czy celowego zaniedbania matki dziecka. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 kpa, a w konsekwencji art. 8 i art. 107 § kpa poprzez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia decyzji. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły matce dziecka poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod tą opieką od momentu ustalonego przez organ. Organy obu instancji zastosowały przepis art. 15b ust. 5 uśr w sposób niewłaściwy, poprzestając na jego językowej wykładni, nie uwzględniły wszystkich okoliczności istotnych mających wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem do wniosku o przyznanie prawa zapomogi w niniejszej sprawie strona dołączyła zaświadczenie lekarskie wskazujące na pozostawanie przez nią pod opieką lekarską od 16 tygodnia ciąży, organ winien wykazać aktywność w zakresie prowadzonego postępowania, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia, z jakich przyczyn doszło do uchybienia terminowi. Odstępując od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie przyczyn niedochowania przez stronę terminu określonego w art. 15b ust. 5 uśr organ administracji wydał przedwczesną decyzję, naruszającą art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że brak pozostawania pod opieką medyczną Skarżąca wykazywała przyczynami od niej niezależnymi, gdyż, jak wskazała, nie miała żadnych objawów ciąży. Ponadto organ I instancji zupełnie pominął regulację zawartą w art. 79a § 1 kpa, zgodnie z którym, postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ winien w realiach niniejszej sprawy wezwać Skarżącą do wykazania, że brak pozostawania pod opieką medyczną po 10 tygodniu ciąży wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dokonał wadliwej interpretacji art. 15b ust. 5 uśr, a w rezultacie przedwcześnie odmówił przyznania Skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 79a § 1, art. 80, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organy przepisu prawa materialnego (art. 15b ust. 5 uśr). Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska o potrzebie stosowania celowościowej wykładni art. 15b ust. 5 uśr oraz zastosowanie się do wskazań dotyczących poddania ocenie okoliczności podniesionych przez Skarżącą na usprawiedliwienie niemożności poddania matki dziecka opiece lekarskiej w odpowiednim czasie z przyczyn od niej niezależnych.. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.