II SA/Gd 494/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: R.C. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [...] obręb G., gmina S. Organ I instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że dla działki nr [...] wyznaczono obszar analizowany i w jego granicach przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając minimalny obszar analizowany od granic działki objętej wnioskiem. Przyjęty do analizy obszar odpowiada przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji uznał, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Występuje zgodność funkcji pomiędzy istniejącą funkcją terenów w granicach obszaru analizowanego a funkcją planowaną na terenie działki ewidencyjnej nr [...]. W obszarze analizowanym występuje teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodny z planowaną funkcją oraz teren rolniczy i leśny i zabudowy zagrodowej, który nie koliduje z planowanym przeznaczeniem. Jednocześnie w granicach obszaru analizowanego występują działki sąsiednie (spełniające wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ poczynił szczegółowe ustalenia w zakresie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stwierdzając, po przedstawieniu przez inwestora wstępnych warunków korzystania z sieci uzbrojenia terenu, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast w związku z tym działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki: RIVa - grunty orne klasa użytku IVa, RIVb - grunty orne klasa użytku IVb, PsIV - pastwiska trwałe klasy IVa, a nie znajdują się na niej grunty klas I-III, ani grunty leśne uznano, że teren tej działki nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Natomiast w zakresie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, ponieważ zarządca drogi nie wyraził zgody na przejazd przez działkę nr [...]. Natomiast na wskazany dojazd przez działkę nr [...] nie wyraził zgody inwestor. We wniosku wskazano, że dojazd do działki nr [...] ma się odbywać z drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce nr [...]1, poprzez wjazd istniejący i drogę gminną wewnętrzną - działka nr [...] Droga gminna wewnętrzna na działce nr [...] na wjeździe jest utwardzona, w pozostałej części jest drogą gruntową. Na mapie ewidencyjnej linie rozgraniczające drogi są o zmiennej szerokości. Wójt Gminy , po przeanalizowaniu uwag stron postępowania odnośnie korzystania przez inwestora z możliwości dojazdu do drogi powiatowej przez działkę nr [...] wezwał inwestora do przedstawienia zgody Zarządcy Dróg Gminnych w Jezierzycach na korzystanie z dróg wewnętrznych działki [...] i [...], które umożliwiają dostęp do drogi powiatowej działka nr [...]. W odpowiedzi Zarządca wyjaśnił, że działka drogowa nr [...] posiada nawierzchnię gruntową i stanowi dojazd do pół. Nie jest przystosowana do obsługi komunikacyjnej inwestycji przedstawionej we wniosku. W ocenie Zakładu Gospodarki Komunalnej dane ewidencyjne wskazują, że szerokość działki nr [...], obręb G. w obrębie skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] wynosi zaledwie 4,2 m, a więc nie spełnia ona minimalnych wymagań technicznych pozwalających na jej zagospodarowanie na potrzeby obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego. Rozwiązaniem alternatywnym jest obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji przez działkę drogową nr [...], obręb G. Zakład Gospodarki Komunalnej w J. jeszcze dwukrotnie w przedmiotowym postępowaniu, na wniosek inwestora i gminy, potwierdzał swoje stanowisko co do braku zgody na korzystanie z działki drogowej, stanowiącej działkę o nr [...], na potrzeby komunikacyjne planowanej zabudowy mieszkaniowej, uzasadniając swoje stanowisko brakiem potwierdzenia stanu prawnego w zakresie dokładnych minimalnych szerokości pasa drogowego działki nr [...]. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji R.C. wyjaśnił, że jeszcze przed zakupem działki zrobił prawne rozeznanie, czy spełnia ona wszystkie niezbędne wymogi pozwalające na wydanie warunków zabudowy. Uzyskał niezbędne zapewnienia urzędników gminnych z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, uzyskał również pozytywną opinię urbanistki, pozytywną opinię Zakładu Gospodarki Komunalnej J. dotyczącą możliwości uzbrojenia działek w sieć wodno - kanalizacyjną. We wszystkich w/w dokumentach nikt nie kwestionował dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Dojazd do drogi powiatowej miał się odbywać drogą gminną nr [...] która we wszystkich wcześniejszych opiniach, uzgodnieniach i zapewnieniach spełniała wszystkie niezbędne parametry do obsługi inwestycji. Zaznaczył, że złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dołączając do niego potrzebne dokumenty, pozytywne uzgodnienia, podpisane z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Gminą umowy oraz pozytywną opinię urbanistyczną. Poza tym, wskazał, że Wójt Gminy wydawał już decyzje o warunkach zabudowy właśnie z dostępem do działki nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z 26 czerwca 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium zaakceptowało ustalenia i ocenę organu I instancji co do tego, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, opierająca się o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, potwierdziła, że planowana inwestycja spełnia wskazane warunki. Za kwestię sporną natomiast Kolegium uznało dostęp działki nr [...]do drogi publicznej - powiatowej, stanowiącej działkę nr [...]. Działka zainwestowana nr [...] jest położona przy drodze wewnętrznej nr [...], stanowiącej własność gminy, za pośrednictwem, której ma ona dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji uznał, że wobec sprzeciwu zarządcy drogi wewnętrznej co do jej wykorzystania dla skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną, wskazana działka dostępu takiego nie ma. W tych okolicznościach, według Kolegium, istniała potrzeba rozważenia, czy sprzeciw właściciela działki nr [...] (Gminy S.), co do jej użytkowania na cele związane z dojazdem do działki objętej postępowaniem, może być uznany za skuteczny. Kolegium stwierdziło, że - jak wynika z okoliczności sprawy - działka nr [...] jest działką powszechnie dostępną, wykorzystywaną na cele komunikacyjne przez innych właścicieli działek do niej przyległych. Wójt Gminy potwierdził to wskazując, że zostały wydane cztery decyzje o warunkach zabudowy, w których orzeczono o dostępie do drogi publicznej pośrednio przez drogę gminną wewnętrzną - działkę nr [...]. Decyzje te dotyczyły budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, budowy budynku gospodarczego i realizacji zabudowy zagrodowej, w tym budynku gospodarczego do przechowywania urządzeń i maszyn rolniczych. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2121/12, w którym stwierdzono, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie swojej dostępności, która może w szczególności zależeć od tego, kto jest zarządcą drogi albo jej właścicielem. Podmiot publicznoprawny (jednostka samorządu terytorialnego) nie może jednak w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. Wskazało również, że w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, stwierdzono, że w przypadku położenia nieruchomości przy powszechnie dostępnej drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z drogą publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezasadna. W oparciu o powyższe Kolegium uznało sprzeciw Gminy S. co do wykorzystywania drogi wewnętrznej na działce nr [...] przez właściciela działki nr [...] za bezskuteczny. Zdaniem Kolegium nie można było zaaprobować sytuacji, w której właściciel drogi wewnętrznej, będący jednostką samorządu terytorialnego, odmiennie traktuje osoby mające wolę korzystania z tej drogi. W niniejszej sprawie, co wynika z akt postępowania, droga wewnętrzna jest wykorzystywana na cele dojazdowe co najmniej przez właścicieli działek sąsiednich, którzy otrzymali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy z dostępem do tej drogi, stąd też brak jest podstaw, by w sposób odmienny traktować osoby mające wolę uzyskania za jej pośrednictwem dostępu do działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ I instancji, w niniejszym postępowaniu nie miał podstaw prawnych, aby badać czy działka nr [...] spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi co do jej szerokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi o jednym z warunków niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tj. o dostępie terenu do drogi publicznej. Przepis ten nie wymaga od organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zbadania takich kwestii, jak przepustowość drogi, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji. Wymaga jedynie wykazania, że dostęp ten istnieje. Poza tym wskazał, że dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu w/w przepisu nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno - budowlanymi nie ma bowiem dla oceny dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., znaczenia. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie obsługa komunikacyjna działki nr [...]jest możliwa z działki nr [...]. Tym samym wypełniono warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wskazało jednocześnie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, mając na względzie uwagi poczynione przez organ odwoławczy, musi podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu. We wniesionym do Sądu sprzeciwie J.K., współwłaścicielka działki nr [...], posiadająca status strony w toczącym się postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 czerwca 2019 r., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Według skarżącej organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji nie wskazał, jakie przepisy zostały przez ten organ naruszone (oprócz przesłanek ogólnych o charakterze klauzul generalnych, bądź wręcz ogólnych zasad postępowania administracyjnego). Nie wykazał również, jakie okoliczności nie zostały ustalone przez Wójta Gminy i na czym miałby polegać ich istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto, w jej ocenie, organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności Wójt ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazując mu de facto ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, co stanowi zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i wskazuje na ewidentną niechęć organu do dokonywania merytorycznej oceny materiału dowodowego. Jej zdaniem, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący, wyłączając potrzebę ponownego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co organ odwoławczy wielokrotnie potwierdzał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Podkreśliła, że organ odwoławczy uznając, że zostały spełnione warunki w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. nie odniósł się do pisemnych stanowisk skarżącej przedkładanych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, skupiając się wyłącznie na zbadaniu zaistnienia przesłanki z pkt 2 powołanego przepisu (dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej), uznając, że została ona w rozpatrywanej sprawie spełniona. Skoro brak było powodów do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, to organ powinien taką decyzje wydać we własnym zakresie. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie wskazując, że ze względu na opisaną wadliwość analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ I instancji oraz, przy uwzględnieniu faktu, iż to na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Powyższy sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). To oznacza, że instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Skoro, jak wskazano powyżej, instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., w tym miejscu należy wskazać na owe podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918). Z istoty decyzji kasacyjnej wynika bowiem, że stanowi ona wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia projektu wyżej wspomnianej nowelizacji k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wynika, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje k.p.a. wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego, nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Charakter i zakres postępowania odwoławczego analizowane przez pryzmat opisanej wyżej funkcji decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zatem znaleźć refleksję w ocenie przesłanek jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w tak oczywisty sposób, jak to upatruje Kolegium nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Wskazuje ewentualnie na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie organy rozpoznawały wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działce nr [...]obr. G., gmina S., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Organ I instancji, na podstawie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do ustalenia warunków zabudowy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był, w ocenie organu I instancji, brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej - działki nr [...], albowiem organ uznał, że dostęp ten przez gminną drogę wewnętrzną nr [...]nie może być uznany za dostęp prawny wobec sprzeciwu zarządcy drogi wewnętrznej na takiej jej wykorzystanie. Pozostałe przesłanki udzielenia warunków, określone ściśle w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. organ I instancji uznał za prawidłowo ustalone i spełnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium w całości podtrzymało stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzenia powyższej analizy i wniosków na jej podstawie sformułowanych co do spełnienia przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Kolegium nie zgodziło się natomiast z oceną prawną organu I instancji dostępności działki nr [...] do drogi publicznej poprzez gminną drogę wewnętrzną. Kolegium zajęło bowiem, w opozycji do organu I instancji, odmienne stanowisko, szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w przypadku położenia nieruchomości przy powszechnie dostępnej drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z drogą publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu sprzeciwu zarządcy drogi wewnętrznej, jest niezasadna. W orzecznictwie wskazuje się, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem uznano udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., II SA/Gd 418/12, LEX nr 1248782, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji poczynił wszelkie niezbędne do rozstrzygnięcia ustalenia, również w zakresie oceny spełnienia przesłanki dostępu działki nr [...]do drogi publicznej. Ustalono, że droga wewnętrzna, przez którą działka nr [...]ma dostęp do drogi publicznej, stanowi własność Gminy S. Wójt Gminy S. w toku postępowania odwoławczego potwierdził natomiast, że zostały wydane cztery decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek, w których orzeczono o dostępie do drogi publicznej pośrednio poprzez drogę gminną wewnętrzną – działkę nr [...]. Wydanie takich decyzji przez Wójta Gminy oznacza, że Gmina udostępnia drogę wewnętrzną na działce nr [...], przez którą jest dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]), do użytkowania właścicielom nieruchomości i to w zakresie, który jest konieczny do wybudowania obiektów budowalnych, w tym domów jednorodzinnych i do korzystania z nich. Skoro działki nr [...], nr [...]i nr [...], o których wspominał Wójt w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r., są położone przy tej samej drodze wewnętrznej - działce nr [...], wyjaśnienia ewentualnie wymagało dlaczego w przypadku ustalania warunków zabudowy dla działki nr [...]odmawia ustalenia warunków zabudowy, powołując się na brak dostępu tej działki do drogi publicznej. Niewyjaśnienie tej okoliczności uniemożliwia odparcie zarzutu naruszenia zasady równości. Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia pozwalały na oceną prawną, wyrażoną de facto przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie nie wykazywała żadnych nieprawidłowości. Okoliczności faktyczne ujawnione w analizie, a przede wszystkim sprzeciw Gminy S. co do wykorzystania działki nr [...]dla skomunikowania działki nr [...]z drogą publiczną, stały się jednak podstawą dla organu I instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy, przy jednoczesnym stwierdzeniu spełnienia pozostałych wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o te same okoliczności faktyczne, uzupełnione jedynie stanowiskiem Wójta Gminy w zakresie warunków zabudowy wydanych dla działek o numerach [...],[...] i [...], Kolegium dokonało odmiennej oceny prawnej przesłanki dostępu działki do drogi publicznej. Uznało bowiem, że w przypadku działki nr [...] dostęp ten jest prawidłowo zapewniony poprzez gminną drogę wewnętrzną, która ma charakter ogólnodostępny, co odpowiada zasadzie równości. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe ustalenia nie dawały podstaw do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji tylko tezę tą potwierdza, nie dostarczając żadnych argumentów przemawiających za brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium. Przeszkodą w tym zakresie nie było prognozowane naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego (por. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 1299/11, II OSK 1986/12 oraz II OSK 55/13). W wyroku NSA z dnia 19 lipca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2198/15, wyrażono pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, LEX nr 1502249). Kwestia możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej, merytorycznej, wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy do załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej i ustalenia, w tym wypadku warunków zabudowy, konieczne było przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, czy wystarczyło dokonać uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 k.p.a. Chodzi bowiem o to, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w tej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ II instancji nie mógł takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona, a jej prawidłowości nie zakwestionował organ odwoławczy. Na podstawie szczegółowych danych dotyczących cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, uprawniony urbanista określił wymagania planowanej zabudowy w zakresie funkcji, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wszystkie parametry dla nowej zabudowy zostały określone w analizie urbanistycznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zlecenia uprawnionemu urbaniście, na podstawie już sporządzonej analizy urbanistycznej, ewentualnie uzupełnionej, przygotowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nie można byłoby uznać za działanie sprzeczne z kompetencją określoną w art. 136 k.p.a. Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu. Takie reformatoryjne ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy spełniałoby wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, to co do zasady opartego o ten sam materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy, realizując swoje kompetencje merytoryczne, zobowiązany był do analizy tych samych elementów zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, które analizował organ I instancji. Tymczasem organ odwoławczy potwierdzając prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej i podtrzymując stanowisko organu I instancji co do spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p., nie wydał decyzji merytorycznej za przeszkodę uznając odmienną, od organu I instancji, ocenę prawną okoliczności charakteryzujących w niniejszej sprawie dostęp działki nr [...] do drogi publicznej. Jednak odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, który zaakceptował stanowisko organu I instancji co do spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p., a we własnym zakresie stwierdził, że ziścił się również warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), nie mógł uchylić się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W kontrolowanym postępowaniu Kolegium nie wykazało, ażeby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymagało znaczącego uzupełnienia materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby uprawniać do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W żadnym razie do takiego rozstrzygnięcia nie uprawniała Kolegium odmienna od organu I instancji ocena prawna ustalonych okoliczności faktycznych. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej uznać należało za nieprawidłowe. Sąd zauważa, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego, a coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie ocenia merytorycznego stanowiska organu odwoławczego, bowiem ocena merytoryczna, jak wskazano powyżej, pozostaje poza ramami postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem, w którym stroną jest wyłącznie wnoszący sprzeciw, a nie biorą w nim udziału pozostałe strony uczestniczące w postępowaniu przed organami administracji, w konsekwencji – nie mogąc bronić swoich interesów w postępowaniu sądowym. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem podstaw wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., czemu dał wyraz powyżej. Organ odwoławczy może oczywiście, jeśli dostrzeże jakieś wady prawne, wytknąć je organowi pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, by eliminować podobne błędy w przyszłości, ale nie może uchylać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jeśli nie zachodzą w niej, tak jak w niniejszym przypadku, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 151a § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podlegała uchyleniu. W toku ponownego badania sprawy Kolegium uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu II instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ ponownie rozpatrzy odwołanie po ewentualnym uzupełnieniu postępowania, w sposób przewidziany w art. 136 § 1 k.p.a. oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., chyba żeby po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego uaktualniły się podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw od zaskarżonej decyzji na posiedzeniu niejawnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składało się również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).