II SA/Gl 1360/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. sp. z o. o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.143.2024.KS/TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") postanowieniem nr [...] z dnia 4 kwietnia 2024 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (podany publikator: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., w skrócie: "pr.b.") oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (podany publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wolnostojącej wieży antenowej wraz z instalacją telekomunikacyjną, zlokalizowanej na działce nr [...] w T., przy ulicy [...], oraz zobowiązał P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. [...] (dalej: "inwestor") do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 lipca 2024 r.: - zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, zaświadczeniem osoby wykonującej samodzielne funkcje w budownictwie, wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, oraz sprawdzeniem projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że w dniu 8 stycznia 2015 r. przeprowadził oględziny obiektu i ustalił, że w 2014 r. inwestor dokonał demontażu 5 anten sektorowych i na tych samych wspornikach dokonał montażu 3 anten sektorowych o azymutach 10º, 120º, 250º i mocy odpowiednio 6455,2 W, 7242,8 W i 6455,2 W. Kolejne oględziny przeprowadził w dniu 25 stycznia 2024 r. W ich wyniku stwierdził, że w stosunku do stanu z 2015 r. dowieszono 3 sztuki anten sektorowych (azymut 250º, 250º, 10º). Roboty te zostały wykonane przed rokiem 2021. W ocenie PINB doszło do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i funkcjonalnych stacji, jak też ilości elementów wchodzących w jej skład. Tym samym na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB uznał, że doszło do samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Pismem z dnia 27 marca 2024 r. inwestor poinformował, że z dniem 31 sierpnia 2018 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wstąpiła w jego prawa i obowiązki. Zażaleniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. [...] , jako właściciel wieży telekomunikacyjnej (dalej: "skarżąca Spółka"), domagała się uchylenia powyższego postanowienia, któremu zarzuciła między innymi naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6-8, art. 11, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 28 i art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. Uznała, że instalowanie w ramach modernizacji radiokomunikacyjnej nowych urządzeń nie przekraczających 3 metrów, na już istniejącym obiekcie budowlanym, tj. wolnostojącej wieży antenowej, nie wymagało w dacie ich posadowienia uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też zgłoszenia robót budowlanych (por. art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b.). Zaznaczyła, że PINB nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił zmianę parametrów anten sektorowych i radioliniowej wieży telekomunikacyjnej, w konsekwencji niezasadnie uznał, że wymagały pozwolenia na budowę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej w skrócie: "organ II instancji" lub "ŚWINB") postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr WINB-WOA.7722.143.2024.KS/TA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 pr.b., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 4 kwietnia 2024 r. W ocenie ŚWINB, fakt dokonania zmian, w odniesieniu do ilości anten rozmieszczonych przez inwestora na maszcie w miejsce istniejących wsporników przesądza o tym, że przedmiotowe roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowę. Samo stwierdzenie, że doszło do zmiany ilości anten zamontowanych na maszcie jest wystarczające dla uznania, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, a weryfikacja, czy doszło do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy anten nie jest konieczna. Z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym znajduje zastosowanie art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 471), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 (Prawo budowlane) stosuje się co do zasady w brzmieniu dotychczasowym, tj. o treści obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. Postępowanie w trybie art. 48 pr.b. prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. Surowa regulacja sankcjonuje wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak takiej możliwości skutkować będzie nakazem rozbiórki, czyli najbardziej dotkliwą sankcją. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, bowiem wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest jego obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem (por. wyrok WSA: w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 990/10; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 503/10; w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt 11 SA/Kr 153/11). Co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy zawierają enumeratywne wyliczenie robót budowlanych i obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym niektóre z nich wymagają dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pr.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 pr.b. poprzez pojęcie budowy rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 130/20 wyjaśnił, że: "Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego.". Kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako rozbudowy obiektu budowlanego (stacji bazowej), zgodnie z przytoczonymi definicjami legalnymi, prowadzi do konkluzji, iż zwiększenie, to ogólna zmiana sumaryczna mocy anten. W skardze z dnia 3 września 2024 r. skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 7-8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalowanie dodatkowych anten na istniejącej wieży telekomunikacyjnej stanowi rozbudowę stacji bazowej i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 oraz art. 48 ust. 2 i 3 pr.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ wykonane roboty obejmowały wyłącznie instalowanie urządzeń technicznych na istniejącym obiekcie, a ich wysokość nie przekroczyła 3 metrów. Stąd też, na mocy art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr.b., objęte były wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót budowlanych. Domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołała się na zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, stanowiącą iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konkretyzacją tej zasady na gruncie prawa administracyjnego jest art. 6 k.p.a. i wyrażona w nim zasada praworządności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 654/19). Zdaniem skarżącej Spółki, z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób ustalono, że zmiana parametrów anten sektorowych i radioliniowych wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów wolnostojącej wieży telekomunikacyjnej. Nie jest wystarczające stwierdzenie jakiejkolwiek zmiany w obiekcie budowlanym, aby doszło do jego rozbudowy. ŚWINB nie wyjaśnił, dlaczego akurat te zmiany traktuje jako rozbudowę. Powoływanie się jedynie na orzecznictwo nie może zastąpić obowiązku gruntownego zbadania sprawy, precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak na przykład kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. W tym przypadku wykonanie modernizacji instalacji radiokomunikacyjnej zostało zgłoszone właściwemu organowi ochrony środowiska, zgodnie z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska, na formularzu według ustalonego wzoru, z podaniem wszystkich szczegółowych danych, w tym parametrów poszczególnych anten i urządzeń. Do zgłoszenia dołączono wyniki badań pól elektromagnetycznych wykonywane przez akredytowane laboratorium pomiarowe, potwierdzające brak przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Organ ochrony środowiska nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, a tym samym instalacje zostały dopuszczone do funkcjonowania jako niestanowiące zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. System kontroli i nadzoru nad funkcjonowaniem instalacji radiokomunikacyjnych, to pełna gwarancja zarówno w zakresie ochrony środowiska, jak i ochrony praw osób trzecich, w zakresie immisji i zabudowy nieruchomości. Działania te umożliwiły dokonanie stosownych zmian przepisów, w tym dotyczących instalowania urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejących obiektach budowlanych, które umożliwiają operatorom elastyczne konfigurowanie sieci telekomunikacyjnych przy ograniczeniu formalizmu prawnego. Treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) pr.b. stanowi wprost kontynuację (kolejne rozwinięcie i doprecyzowanie) treści art. 29 ust. 2 pkt 15 sprzed nowelizacji pr.b., która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zarówno w stanie prawnym sprzed wspomnianej nowelizacji, jak również w aktualnym stanie prawnym, warunkiem zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu instalacji radiokomunikacyjnej, jako rodzaju urządzenia, na istniejącym obiekcie budowlanym. Instalację radiokomunikacyjną stanowią anteny sektorowe i radioliniowe używane dla celów emitowania, odbioru i wzmacniania sygnału telefonii komórkowej, przy czym co do zasady są razem z nimi montowane urządzenia powiązane np. sterujące i zasilające. Natomiast obiektem budowlanym, w rozumieniu przepisów pr.b. może być budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1338/23). Błędnie dokonana interpretacja przepisów prawa materialnego prowadzi do tezy, że zmiana/dołożenie anten w istniejącej stacji bazowej stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, natomiast w sytuacji, gdy inny operator zainstaluje własną instalację radiokomunikacyjną na tej samej wieży telekomunikacyjnej (jeżeli urządzenia nie będą wyższe niż 3 metry), wówczas będzie mógł zrobić to bez pozwolenia na budowę a nawet zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawy dotyczące skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 28 ust. 1 pr.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pr.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej, oraz w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 pr.b.). Istotą sporu jest zagadnienie, czy instalowanie w roku 2014 i 2015 nowych urządzeń, w ramach modernizacji instalacji radiokomunikacyjnej, zamontowanej na istniejącej budowli w postaci wolnostojącej wieży antenowej, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, czy też jest instalowaniem urządzeń, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. - Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Wówczas przepis ten stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Dodać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejącym legalnie obiekcie budowlanym i że w konsekwencji może dotyczyć wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy jako całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2696/19). Nie ulega wątpliwości, że znajdująca się na wolnostojącej wieży antenowej stacja bazowa telefonii komórkowej [...] wraz z instalacją telekomunikacyjną, została posadowiona przez inwestora na działce nr [...] w T. przy ulicy [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Inwestycja obejmowała montaż 4 anten dwóch sektorach na poziomie 30 m oraz zestaw anten radioliniowych. Obiekt został dopuszczony do użytkowania decyzją Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2000 r. i składał się z anten Katherin o mocy emitowanej 207 W i 292 W. W dalszej kolejności na istniejących wspornikach domontowano jedną antenę w 3 sektorze, jako montaż urządzenia do 3 m, na istniejącym obiekcie. W roku 2008, w oparciu o zgłoszenie, inny inwestor dokonał montażu dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 radiolinii o azymucie 89º oraz w roku 2009 na podstawie pozwolenia budowlanego inny inwestor rozbudował anteny sektorowe o mocy promieniowania UMTS-1643,73, GSM 900-1341,00 W, GSM 1800 1140,33 W, w azymutach 110º, 210º, 290º, samo zakończenie robót nastąpiło w dniu 12 grudnia 2010 r. (oddanie do użytkowania). W tym samym miejscu inwestor w 2014 r. zdemontował 5 anten sektorowych i na tych samych wspornikach zamontował 3 anteny sektorowe o azymutach 10º, 120º, 250º i mocy odpowiednio 6455,2 W, 7242,8 W i 6455,2 W (ustalenia PINB poczynione w trakcie oględzin w dniu 8 stycznia 2015 r.). W skutek oględzin dokonanych w dniu 25 stycznia 2024 r. PINB stwierdził, że w stosunku do stanu z 2015 r. dowieszono 3 sztuki anten sektorowych (azymut 250º, 250º, 10º), a roboty te zostały wykonane przed rokiem 2021. Wszystkie prace inwestora zostały wykonane jako montaż urządzeń do 3 m na istniejącym obiekcie bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r., a także przepisami techniczno-budowlanymi. Nie mniej jednak doszło do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i funkcjonalnych stacji, jak też ilości elementów wchodzących w jej skład, zatem samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe (por. art. 3 pkt 3 pr.b.). Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust 2 pkt 15 pr.b. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2242/17; 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1161/17; 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1999/14; 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1224/14). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 7 pr.b. zwrot "roboty budowlane" oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 6 pr.b., zgodnie z którym wyraz "budowa" oznacza "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego". Ustawodawca wyjaśnia ponadto, w art. 3 pkt 7a pr.b., że słowo "przebudowa" należy interpretować jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Natomiast w art. 3 pkt 8 pr.b. definiuje pojęcie "remont", stwierdzając, że oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 pr.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 pr.b.), którego budowa wymaga pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 pr.b. (por. przywołany już wcześniej wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2696/19). Ustawodawca nie definiuje terminów "instalowanie" lub "instalacja". Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że "instalowanie" jest rodzajem robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15; 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/20; 13 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1894/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3520/19). Jednocześnie uznaje się, że jeśli zamontowanie na wieży dodatkowych anten nie skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełnia wymogi przebudowy obiektu budowlanego, a w przypadku zmiany tychże charakterystycznych parametrów musi być kwalifikowane jako jej rozbudowa (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2801/17). W rozpatrywanej sprawie inwestor na żadnym etapie postępowania nie kwestionował ustalenia, że przeprowadzone prace modernizacyjne doprowadziły do wzrostu sumarycznej mocy anten. Przyjąć należy, że na skutek wykonanych robót budowlanych łączna równoważna moc promieniowania izotopowego anten zamontowanych na wieży została zwiększona i jest wynikiem zwiększenia liczba anten oraz innych radiokomunikacyjnych urządzeń. Zakładając, że jednymi z parametrów charakterystycznych obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej są m.in. zakres częstotliwości jej pracy oraz liczba składających się na nią anten należało uznać, że analizowane roboty budowlane organy trafnie zakwalifikowały jako "rozbudowę" stacji bazowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że zmiana wprowadzona na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) stanowiła istotną modyfikację treści regulacji prawnej dotyczącej uchylenia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) pr.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Tym samym definicja "urządzenia" została wzbogacona od dodatkową cechę, tj. wysokość, która nie może przekraczać 3 m. Sąd podziela stanowisko, że w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) pr.b. (por. art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. przed nowelizacją z 2020 r.) ustawodawca posłużył się zbiorczą kategorią określoną jako urządzenia, która to kategoria obejmuje antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne, związane z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające, stanowiące albo niestanowiące całości techniczno-użytkowej, instalowane na obiektach budowlanych, po nowelizacji z 2020 roku "o wysokości nieprzekraczającej 3 m", czyli wykonywania prostych prac odnoszących się do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 218/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podzielił ocenę, że roboty budowlane, które wykonał inwestor i którego następcą prawnym jest skarżąca Spółka nie ograniczały się do "instalowania urządzeń", w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) pr.b. Jednak w celu uzasadnienia poglądu o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na "roboty budowlane polegające na wymianie lub umieszczaniu na istniejących masztach nowych anten, zmianę konfiguracji anten". Przypomnieć w tym miejscu należy i podzielić stanowisko, które zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd odwołał się do genezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b., który został dodany na mocy ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), w tym do argumentacji powołanej w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Druk Sejmu VI kadencji nr 2546). Odnotować należy, że oparty na tych samych założeniach, powołany w skardze, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 338/15, którym oddalono skargę na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej (stalowej kratowej wieży o wysokości ok. 54 m posadowionej na żelbetowym fundamencie), został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2295/15, jak również została uchylona decyzja organu I i II instancji w tejże sprawie. NSA wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b., może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14; 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15; 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15). Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2145/10). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1607/24 i podane tam orzecznictwo). Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia od stanowiska, że "instalowanie" jest rodzajem robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Racjonalny ustawodawca celowo użył wyrazu "instalowanie", a nie innego określenia, wymienionego w art. 3 pkt 7-8 pr.b. Nie mniej jednak zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd wszelkie odstępstwa o tej zasady, jako regulacje szczególne, muszą być interpretowane ściśle. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem wdrożenie procedury naprawczej, co uczynił, a nadto postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (por. art. 48 ust. 5 prb.). Samo skorzystanie z procedury legalizacyjnej (i wniesienie opłaty legalizacyjnej) jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6-8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) pr.b., jak również art. 7 Konstytucji RP, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W treści postanowienia PINB zawarte zostały informacje wymagane w oparciu o art. 48 ust. 3 pr.b. Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska nie legalizuje robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że inwestor uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa ochrony środowiska nie oznacza, że na inwestorze nie ciążą obowiązki wynikające z innych ustaw, w tym z przepisów Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia: 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2801/17 i 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/20). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.