II SA/Go 454/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Zakładu A sp. j. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi P.G., T.D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XIX/203/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego teren położony w obrębie [...] postanawia omówić dopuszczenia Zakładu A sp. j. do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego. W dniu 24 maja 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga P.G. i T.D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2016r. Nr XIXI/203/2016 w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego teren położony w obrębie [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do Sądu - 15 czerwca 2016 r.) Zakład A sp. j., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do tutejszego Sądu, w oparciu o treść art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej p.p.s.a.), wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Spółka wskazała na przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości (numer księgi wieczystej [...], działki nr [...]), objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego to prawa wywodzi interes prawny uzasadniający wzięcie czynnego udziału w przedmiotowej sprawie. Spółka podała, iż wynik toczącego się przed Sądem postępowania dotyczy jej interesu prawnego, gdyż na w/w nieruchomości realizuje ona, w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...] marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę, inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z których sześć jest w użytkowaniu, jeden jest w trakcie budowy, a siedem jest planowanych. Realizowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zaskarżonym do Sądu. Zdaniem spółki powyższe okoliczności uzasadniają dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako uczestnika postępowania. Następnie dokonując interpretacji treści art. 33 § 2 p.p.s.a., w którym jako przesłankę uzasadniającą dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazano, poza interesem prawnym, także brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, spółka opowiedziała się za koniecznością szerokiego rozumienia terminu ,,postępowanie administracyjne", odnosząc go nie tylko do spraw uregulowanych w art. 1 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako kpa), ale wszelkich spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych, których zakres wyznacza art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska spółka odwołała się do treści postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zaprezentowano taką właśnie interpretację: z dnia 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13, z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OZ 338/12 i z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 228/15. Dodatkowo wnioskodawca wskazał na wybrane fragmenty komentarzy do art. 33 § 2 p.p.s.a. w tym (pod red.): B. Dautera (Warszawa 2006), R.Hausera (Warszawa 2011), J.P. Tarno (Warszawa 2012), wskazujących jego zdaniem na podobną wykładnię cyt. przepisu i potwierdzającą tym samym zasadność dopuszczenia spółki do udziału w niniejszym postępowaniu. Wnioskodawca podkreślił, iż decydujące znaczenie w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma przysługujący wnioskodawcy interes prawny. Zdaniem spółki niedopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości objętej zaskarżonym planem doprowadziłoby do sytuacji, w której nie może on bronić swoich praw, co z kolei stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji RP gwarantującego każdemu podmiotowi prawo do obrony w postępowaniach, które dotyczą jego praw i obowiązków. W odpowiedzi na wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu reprezentujący skarżących pełnomocnicy (we wspólnym piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r.) wnieśli o jego oddalenie jako oczywiście bezzasadnego. Stanowisko zaprezentowane we wniosku pełnomocnicy skarżących uznali za błędne, stwierdzając, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawie skarg na uchwały dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazując na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. organ wniósł o uwzględnienie wniosku spółki, lakonicznie stwierdzając, iż podziela jej stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu stanowi złożony przez spółkę jawną Zakład A wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym zainicjowanym skargą P.G. i T.D. na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...]. Zasady udziału w charakterze uczestnika postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej reguluje art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 cyt. przepisu osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Osoba taka staje się zatem uczestnikiem postępowania z mocy prawa. Warunkiem takiego uczestnictwa jest tylko wcześniejszy udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w przypadku osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym treść art. 33 § 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika, w sytuacji jeżeli osoba taka zgłosi wniosek do sądu oraz jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Sąd w takiej sytuacji może w drodze postanowienia dopuścić taką osobę do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Na marginesie dodać należy, iż dopuszczonym do udziału w postępowaniu może być także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.p.s.a.), jednakże takiej sytuacji przedmiotowa sprawa nie dotyczy. Zatem pozytywne rozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w cytowanym przepisie art. 33 § 2 p.p.s.a., tj. wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania musi dotyczyć interesu prawnego wnioskodawcy. Na wstępie Sąd uznał za zasadne odniesienie się do użytego w treści art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne". Może być ono rozumiane w sposób wąski, odnoszący się wyłącznie do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne to postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, w sprawach wydawania zaświadczeń. W doktrynie przeważa jednak interpretacja wskazująca na szerokie rozumienie pojęcia ,,postępowanie administracyjne", czyli jako "postępowania przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 118, podobnie J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. 3, Warszawa 2015, s. 211, M. Niezgódka – Medek, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 109-110, por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1233/15). Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż zakres spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. jest znacznie szerszy i obejmuje również inne akty i czynności organów administracji publicznej niż te wydane w oparciu o przepisy k.p.a. Ponadto, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2015 r., II OZ 1233/15, przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. zamieszczony został w przepisach ogólnych ustawy procesowej dotyczących stron postępowania sądowoadministracyjnego (Dział II), co wskazuje na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu. Sąd nie wyklucza zatem zastosowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., jeżeli przepisy szczególne regulujące postępowanie przed organem administracji przewidują udział stron w tym postępowaniu, wskazując tym samym na interes prawny podmiotów, które mogą być stronami danego postępowania (por. postanowienia NSA: z 27 października 2015 r., II OZ 1000/15, z 15 kwietnia 2015 r., II OZ 229/15, z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13). Mając powyższe na uwadze stwierdzić nalży, iż zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ustalenie, czy toczyło się w przedmiocie podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności postępowanie przed organem administracji i czy wnioskodawca mógł być stroną tego postępowania (na podstawie art. 28 k.p.a. lub innego przepisu szczególnego), a więc czy wynik postępowania sądowego dotyczyć będzie interesu prawnego wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, do której jako uczestnik postępowania przystąpić chce wnioskodawca, skarga złożona przez P.G. i T.D. dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontekście wcześniejszych rozważań jest to niewątpliwie sprawa o szczególnym charakterze, co nie pozostaje bez wpływu na kwestię możliwości dopuszczenia uczestników do udziału w postępowaniu sądowym. Po pierwsze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z z 2016 r. poz. 778, dalej jako u.p.z.p.), uchwalanym przez radę gminy, po przeprowadzeniu postępowania planistycznego uregulowanego przepisami u.p.z.p. i wydanymi na podstawie tejże ustawy przepisami wykonawczymi. Procedura planistyczna nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i nie znajdują do niej zastosowania przepisy k.p.a. Po drugie skarga dotycząca uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składana jest w odrębnym trybie tj. na podstawie przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.). Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, iż przymiot strony w tymże postępowaniu ukształtowany został w odmienny sposób niż w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być poprzedzona wniesieniem do rady gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w postępowaniu sądowym ze skargi w sprawie na plan miejscowy stroną może być wyłącznie podmiot, który wykaże naruszenie indywidualnego interesu prawnego postanowieniami planu (por. postanowienia NSA: z 23 czerwca 2015 r, sygn. akt II OZ 588/15; z 25 lipca 2014 r, II OZ 722/14; z'21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14; z 26 czerwca 2012 r, II OZ 532/12; z 27 stycznia 2012 r., II OZ 14/12; z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; z 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09; z 15 lutego 2008 r., II OZ 102/08; z 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07). Podkreślić należy, iż przepisy u.p.z.p., ani przepisy u.s.g. dotyczące skargi na uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. Istotne znaczenie w kontekście możliwości dopuszczenia innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym w sprawach ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają nie tylko ograniczenia w zakresie wnoszenia skarg na tego rodzaju akty, lecz również zakres dopuszczalnej kontroli sądu. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu przez nie warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., II OZ 329/16, z dnia 6 kwietnia 2016 r., II OZ 338/16, z dnia 6 lipca 2016 r., II OZ 707/16, z dnia 12 kwietnia 2016 r., II OZ 366/16). Odnosząc powyższe rozważania do będącego przedmiotem rozpoznania wniosku spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku spółki Zakład A sp. j.. Wnioskodawca nie może być dopuszczony do udziału w postępowaniu ze skargi P.G. i T.D. w charakterze uczestnika, gdyż nie brał udziału w szeroko rozumianym postępowaniu przed organem administracji, nie wniósł wezwania o usunięcie naruszenia prawa do rady gminy. Ponadto zakres kontroli sądu w tej sprawie ograniczony jest do zbadania czy interes prawny skarżących został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. W konsekwencji bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że spółka jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości , które znajdują się w obszarze objętym uregulowaniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż wyrażone powyżej przez Sąd stanowisko znajduje poparcie w wiodącym nurcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego (orzeczenia przywołane w treści uzasadnienia), natomiast interpretacja zaprezentowana przez wnioskodawcę, głównie w oparciu o treść postanowienia NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13, nie została powszechnie zaakceptowana i mimo wydania w/w postanowienia w 2013 r. nie wpłynęła na zmianę orzecznictwa w tym zakresie, pozostając poglądem dość odosobnionym. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez wnioskodawcę stanowiska doktryny w zakresie wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż w istocie wskazuje ono na zasadność szerokiego rozumienia pojęcia ,,postęowanie administracyjne", które to stanowisko Sąd podzielił (o czym była mowa na wstępie uzasadnienia), jednakże należy zwrócić uwagę, iż przywołane przez wnioskodawcę stanowisko komentatorów nie odnosi się szczegółowo do zagadnienia dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym wywołanym skargą na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.