II SA/Go 854/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określany dalej jako WINGiK), działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm. – określanej dalej jako p.g.k.), po rozpatrzeniu odwołania S.K., reprezentowanej przez pełnomocnika H.K., zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., od decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2018 r., w której to decyzji Starosta orzekł, że umarza jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie: - obliczenia należnej opłaty w wysokości 12,30 zł z tytułu udostępnienia mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej, - wytworzenia i sprzedania de facto mapy z 1972 r. w postaci konturowej tzw. konturówki z nieaktualna treścią, ze wskazaniem, że materiały udostępniono niezgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym. Dnia 6 kwietnia 2017 r. do Starosty wpłynął opatrzony nazwiskiem i podpisany przez H.K. wniosek o udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujący żądanie wydania mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000, w postaci drukowanej na formacie A-3 w 1 egzemplarzu arkusza. Tego samego dnia wystawiono H.K. dokument obliczenia opłaty nr [...] opiewający na 12 zł 30 gr. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. S.K. wniosła o wszczęcie postępowania z powołaniem się na art. 40f ust. 1 p.g.k i "objęcie przedmiotem badań: - obliczenia należnej opłaty w wysokości 12,30 zł z tytułu udostępnienia mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej, - wytworzenia i sprzedania de facto mapy z 1972 r. w postaci konturowej tzw. konturówki z nieaktualna treścią ", z dalszym wskazaniem: "Czyli udostępnienie materiałów z zasobu niezgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. o sporządzenie kopii aktualnej mapy ewidencyjnej dotyczącej działki nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność wnioskodawczyni S.K.". Starosta decyzją z [...] czerwca 2017 r. [...] powołując się m.in. na art. 40f p.g.k. orzekł, iż: – udostępniony materiał powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę w postaci mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000 - drukowanej w formacie A-3, obejmującej działkę nr [...] położoną w obrębie [...], realizuje w całości wniosek z dnia [...] kwietnia 2017r. – ustalono właściwie opłatę za udostępnienie wnioskowanej ww. mapy ewidencyjnej. W następstwie wniesionego odwołania przez S.K. reprezentowaną przez córkę H.K. - WINGiK decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując, że postępowanie administracyjne w sprawie sporu, o którym mowa w art. 40f ust. 1 p.g.k., mające się zakończyć wydaniem decyzji, może być wszczęte wyłącznie z inicjatywy i na wniosek osoby, która wnioskowała o udostępnienie materiałów zasobu. W związku z tym uznał, iż skoro o udostępnienie materiałów zasobu w rozpoznawanej sprawie wnosiła H.K., to tylko ona lub osoba, której udzieliłaby pełnomocnictwa, miała prawo wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z tym - w ocenie organu odwoławczego - Starosta winien był w myśl art. 61a §1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania, gdyż żądanie wniosła osoba, której nie przysługiwał przymiot strony, a osoba ta nie wskazała, że występuje z upoważnienia strony, bądź też na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, ponieważ zostało wszczęte wnioskiem osoby nie będącej stroną. Tak rozumianą bezprzedmiotowością organ odwoławczy uzasadnił uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi S.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. , sygn. akt II SA/Go 873/17, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że należało uznać jako stronę postępowania S.K., a H.K. jako jej pełnomocnika. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania S.K. organ odwoławczy w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję znak [...], w której orzekł merytorycznie uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wypunktował liczne techniczne wady udostępnionej mapy, a przy tym wskazał, że zgodnie z wymogami § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm. – określanego dalej jako r.e.g.b.) na wydawanych przez starostę dokumentach zawierających dane ewidencyjne, a więc także na wydruku mapy ewidencyjnej, które nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu oraz obowiązujących standardów technicznych (obecnie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej – Dz.U. z 2015 r., poz. 2028- określanego dalej r.b.d) zamieszcza się odpowiednią informację. Ponadto organ II instancji wskazał na wady udostępnionej mapy wynikające z niewłaściwego zakresu informacji wprowadzonej do bazy ewidencyjnej. Natomiast w końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy zalecił Staroście, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sporu co do zakresu udostępnionej mapy ewidencji gruntów i budynków oraz co do wysokości należnej opłaty za jej udostępnienie: a) sprawdził czy ma techniczną możliwość udostępnienia wydruku wnioskowanej mapy wyedytowanej (wygenerowanej z bazy ewidencyjnej) w sposób odpowiedni dla skali 1:1000, która będzie zawierała wszystkie dane wynikające z tej bazy, a także skorygowane w zakresie zgodności topologicznej konturów budynków z punktami granicznymi działek, b) wyjaśnił w porozumieniu z wnioskodawcą w trybie art. 50 § 1 k.p.a.: - czy nadal jest zainteresowana uzyskaniem poprawnie wykonanego wydruku takiej mapy, - czy wnioskuje, aby w jej treści zostały wykazane również numery punktów granicznych, - czy oczekuje zwrotu uiszczonej opłaty, a jeżeli tak, to w jaki sposób oraz czy zamierza zwrócić udostępnioną jej mapę. WINGiK w powyższych zaleceniach nie wskazał wprost, że przed ponownym wyedytowaniem poprawnej mapy wygenerowanej z bazy ewidencyjnej Starosta ma obowiązek z urzędu wprowadzić do niej wszystkie informacje wynikające z dokumentacji źródłowej zgromadzonej w zasobie, gdyż uznał za oczywiste, że wykazane w uzasadnieniu powyższej decyzji niezgodności w zapisach części graficznej bazy ewidencji gruntów i budynków zostaną niezwłocznie usunięte przez Starostę. Starosta, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] skierował do S.K. informację o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Powyższe pismo zostało doręczone osobiście H.K. - jako pełnomocnikowi - w dniu 23 kwietnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. został spisany protokół, w którym wskazano, że w tym dniu H.K. "skorzystała z możliwości zapoznania się z treścią mapy ewidencyjnej w sprawie nr [...]'' oraz że zapoznała się "z proponowaną mapą ewidencyjną i oczekuje na kontynuację sprawy", a także "prosi o informację dotyczącą stabilizacji w terenie punktów granicznych [...] widocznych na udostępnionej mapie''. W ostatnim zdaniu zapisano, że "Informacja ta zostanie przekazana w treści decyzji kończącej postępowanie". Jako załącznik do powyższego protokołu został wskazany "wydruk z mapy ewidencyjnej ze spotkania". W aktach sprawy znajduje się wskazany wydruk z odręcznym dopiskiem "Załącznik do protokółu z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie [...]". Powyższy załącznik stanowi wydruk fragmentu mapy o treści ewidencji gruntów i budynków obejmujący m.in. obszar działki nr [...], przy czym z zamieszczonej na tym wydruku klauzuli wynika, że jest to fragment obrębu [...], w skali 1:1000. Po porównaniu treści powyższej mapy z mapą stanowiącą przedmiot sporu, tzn. w wersji udostępnionej stronie w dniu 6 kwietnia 2017 r., WINGiK zauważył, że: - została ona uzupełniona o numerację wszystkich punktów granicznych oraz wykazanie oznaczeń punktów granicznych trwale stabilizowanych, w tym w zakresie działki nr [...] dla punktów nr [...], - usunięto z jej treści symbole (kółeczka) podpór wiat, - w działce nr [...] wykazano brakujący uprzednio opis konturu użytku "B-RlVa" w części działki z "budynkiem mieszkalnym i gospodarczymi", Ponadto stwierdził, że na zaproponowanej mapie: a) nadal nie wykazano symbolu znaku granicznego w punkcie granicznym nr [...], który wg szkicu w operacie nr [...] posiada stabilizację podziemną oraz naziemną, a także nie wykazano zgodnie z tym operatem odpowiednim symbolem, że punkt graniczny nr [...] posiada stabilizację naziemną (bolec), b) nadal niepoprawnie wykazano przebieg granicy między działkami nr [...] a [...] na odcinkach usytuowanych między narożnikami budynków, co wynika jednoznacznie z operatu nr [...], a jednocześnie oznacza, że wykazane kontury dwóch budynków od strony działki drogowej nr [...] nie zachowują zgodności topologicznej z danymi określającymi przebieg granicy z przedmiotową działką nr [...], c) udostępniona mapa nadal nie spełnia znacznej części wymogów r.b.d, czyli przepisu określającego standardy techniczne (w myśl § 86 r.e.g.b.) tworzenia mapy ewidencyjnej, a mianowicie w zakresie: - wymiarów i czcionki opisów obiektów (budynków, działek, konturów klasyfikacyjnych), - grubości linii konturów budynków, - opisu funkcji użytkowej budynków nie odpowiada aktualnie obowiązującym wymogom przepisów prawa, - długości elementów linii przerywanej granic konturów klasyfikacyjnych, - wykazania właściwych symboli stabilizowanych oraz niestabilizowanych punktów granicznych, - wykazania w opisie budynków ich numeru ewidencyjnego. Analogicznie jak to zostało wskazane w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w odniesieniu do treści mapy udostępnionej w dniu 6 kwietnia 2017 r., WINGiK zauważył, że zastosowane na proponowanej mapie wysokości czcionki opisów oraz grubości linii konturów budynków wskazują, że zostały one wyedytowane dla skali 1:500, zamiast dla skali 1:1000. W związku z tym brakami organ odwoławczy stwierdziła, że mimo dość jednoznacznych sugestii w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta przed wygenerowaniem zaproponowanej pełnomocnikowi strony mapy ewidencyjnej nie uzupełnił bazy ewidencyjnej o wszystkie informacje wynikające z operatu przyjętego do zasobu nr [...]. Ponadto WINBiK zauważył. iż "na wyżej wymienionym wydruku klauzuli" znajduje się adnotacja o treści: "Mapa nie zawiera elementów wynikających z § 28 ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, e, f r.e.g.b. oraz r.b.d., która nie precyzuje, których konkretnie elementów wymaganych przez r.b.d. wydruk mapy nie zawiera. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. S.K., reprezentowana przez H.K., skierowała do Starosty wniosek o sprostowanie protokołu sporządzonego przez organ dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie wskazania, że treść mapy dotyczy działki o numerze aktualnym [...], poprzednim numerze [...] i wcześniejszym [...], a także "położenie punktów trwale stabilizowanych w terenie tj. punktu [...] oraz punktu [...], określone zostało w odpowiednim trybie", przy czym dodała, że prosiła o podanie w jaki sposób zostało to opisane na mapie, aby było "wiadomo, że te punkty zostały trwale zastabilizowane w gruncie". Starosta pismem znak [...] z dnia [...] maja 2018 r., powołując się na wskazania wynikające "z decyzji WINGiK z dnia [...] września 2018 r., [...]", wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, czy wnioskodawca nadal jest zainteresowana uzyskaniem poprawnie wykonanego wydruku mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000 w formacie A3, obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...]; jeśli tak to, czy wnioskuje, aby w jej treści zostały wykazane również numery punktów granicznych ; czy wnioskodawca oczekuje zwrotu uiszczonej opłaty, a jeżeli tak to w jaki sposób oraz, czy zamierza zwrócić udostępnioną mu mapę. Starosta w powyższym wezwaniu nie określił terminu na przekazanie wyjaśnień, a ponadto błędnie wskazał oznaczenie i datę decyzji WINGiK. Powyższe pismo zostało doręczone stronie za pośrednictwem poczty w dniu 4 czerwca 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. pracownik prowadzący sprawę wytworzył "Protokół uzupełniony o wniosek z dnia [...] maja 2018 r.", dotyczący spotkania w dniu 26 kwietnia 2018 r. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. zatytułowanym "Zastrzeżenia", strona stwierdziła, że przedstawione na aktualnej mapie ewidencyjnej działki nr [...], w skali 1:1000, położenie punktów granicznych "nie zgadza się ze stabilizacją trwałą znaków tzn. znaków naziemnych i podziemnych w terenie (gruncie)", domagając się .in. szczegółowych wyjaśnień dotyczących punktów numer [...] (zmieniony na numer [...]). Z treści notatki służbowej z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że w tym dniu H.K. - jako pełnomocnik strony - przeglądała akta sprawy i nie wnosiła do nich żadnych uwag, a następnie przekazano jej ustnie wyjaśnienia w zakresie pisma z dnia [...] maja 2018 r. W dniu 19 czerwca 2018 r. w Starostwie zostało złożone pismo S.K. z dnia [...] czerwca 2018 r., podpisane przez nią oraz jej pełnomocnika, zatytułowane "Odpowiedź na pismo Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r." , w którym zarzuciła mu niewłaściwą i nieprecyzyjną treść, "z niedomówieniami i możliwością wszelkiej interpretacji", a przy tym "naruszenie przepisów art. 54 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, i 6 k.p.a.", uznając je za nieskuteczne oraz nie powodujące skutków prawnych. W tym samym dniu w Starostwie zostało złożone pismo S.K. z dnia [...] czerwca 2018 r., zatytułowane "Wniosek o uzupełnienie i sprostowanie zawiadomienia Starosty Powiatu [...] z 2018-06-[...] nr [...]", w którym powołując się na art. 63 § 1 k.p.a. skierowała do Starosty dwa wnioski. W pierwszym wniosku strona żąda uzupełnienia pisma pt. "Wezwanie" z dnia [...] maja 2018 r. ze względu na jego niewłaściwą treść i naruszenie art. 64 k.p.a. oraz sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej we wskazaniu znaku i daty decyzji WINGiK. W drugim wniosku strona żąda sprostowania pouczenia co do prawa zaskarżenia co uzasadnia tym, że w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. "Starosta zamieścił błędne pouczenie". Pismem Starosta z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] pn. "Sprostowanie zawiadomienia", w którym wskazał, że uznaje jej wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. za zasadny, dlatego zmienia treść pouczenia na wskazujące WINGiK jako organ właściwy do wniesienia ponaglenia. Ponadto Starosta odrębnym pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., powołując się na art. 50 § 1 oraz art. 54 k.p.a., a także na wskazania zawarte w decyzji WINGiK z dnia [...] kwietnia 2018 r., skierował do S.K. ponowne wezwanie do złożenia wyjaśnień: - czy wnioskodawczyni nadal jest zainteresowana uzyskaniem poprawnie wykonanego wydruku mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000 w formacie A3, obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...]; jeśli tak to, czy wnioskuje, aby w jej treści zostały wykazane również numery punktów granicznych, - czy wnioskodawca oczekuje zwrotu uiszczonej opłaty, a jeżeli tak, to w jaki sposób oraz czy zamierza zwrócić udostępnioną mu mapę'’. W powyższym piśmie Starosta wskazał, że "Wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego", a ponadto zaznaczył, że jego żądanie powinno być spełnione w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, a "skutkiem prawnym niezastosowania się do wezwania może być wydanie decyzji o umorzeniu postępowania". Powyższe pismo zostało doręczone stronie za pośrednictwem poczty w dniu 26 czerwca 2018 r. Z treści notatki służbowej spisanej przez Geodetę Powiatowego wynika, że w dniu [...] lipca 2018 r. z inicjatywy H.K. przeprowadził rozmowę telefoniczną, w której pełnomocnik strony oznajmiła, że nie odpowie na wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. z powodu wyjazdu z chorą matką na badania. Pracownik poinformował pełnomocnika, że formy odpowiedzi wskazano w wezwaniu. Ponadto w powyższej notatce zapisano, że negatywnie została przyjęta prośba H.K., aby pracownik prowadzący sprawę przyjechał do domu S.K. celem uzyskania odpowiedzi na wezwanie. W dniu 3 lipca 2018 r. w Starostwie zostało złożone pismo S.K., reprezentowanej przez jej pełnomocnika H.K., z dnia [...] lipca 2018 r., pn. "Wyjaśnienia strony na wezwanie wystosowane przez organ nr [...] 2018.06. [...]". W piśmie tym w pierwszej kolejności zarzucono Staroście, że "nie odpowiedział na zastrzeżenia strony z dnia [...].05.2018 (..) w/s sposobu przedstawienia punktów granicznych na mapie, który jest rozbieżny z trwałą stabilizacją znaków ziemnych i podziemnych w terenie (gruncie)", a także zarzucono, że "nie zrealizował wniosków" z dni [...].05.2018 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty w kolejnych zdaniach ww. pisma wskazano, że "nie ma zgody strony na zaproponowaną w dniu 26.04.2018r. przez Starostę treść mapy...", dlatego "występowanie przez Starostę z pytaniem, jakie padło w pozycji nr 2 wezwania, jest działaniem przedwczesnym", po czym zawarto wyjaśnienie, że stronie chodzi o: - " merytoryczne załatwienie sprawy w przedmiocie treści mapy dla działki nr [...]; - treść mapy zaproponowanej w dniu 26.04.2018r. "służy jedynie okupantom, którzy za zgodą Starosty okupują tereny działki nr [...], ze wszystkich 4 stron". W ostatnim zdaniu powyższego pisma wskazano, że "Wyjaśnienia j/w strona postępowania uważa za wyczerpujące". W dniu [...] lipca 2018 r. Starosta wydał postanowienie znak [...], w którym odmówił "uwzględnienia w postępowaniu dowodu w postaci pisma z dnia [...] lipca 2018r. z wyjaśnieniami strony na wezwanie wystosowane przez organ nr [...] 2018.06. [...]". W uzasadnieniu powyższego postanowienia Starosta odrzucił wszystkie zarzuty zawarte w piśmie strony z dnia [...] lipca 2018 r., a ponadto wskazał, że strona nie udzieliła w nim odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym Starosta wezwał do odpowiedzi jakiej mapy strona oczekuje. Starosta pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2018r., powołując się na art. 10 §1 k.p.a., zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz poinformował ją, że w terminie 7 dni ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto Starosta w powyższym piśmie poinformował stronę że "w związku z niezłożeniem wyjaśnień na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2018 r. w wyznaczonym terminie, Starosta przewiduje wydać decyzję o umorzeniu postępowania". W dniu 10 lipca 2018 r., w Starostwie zostało złożone pismo strony pn. "Wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów źródłowych (szkice graniczne) które stoją w kolizji z treścią mapy ewid. działki nr [...]. W piśmie tym powołując się na art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 123 k.p.a. strona skierowała do Starosty trzy następujące wnioski: 1) "o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących zasób geod." w zakresie którego wskazała: mapę ewidencyjną otrzymaną w dniu 26 kwietnia 2018 r.; kopię szkicu granicznego z dnia [...] września 2004 r. oraz kopię szkicu granicznego z dnia [...] listopada 2014 r., 2) "o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na okoliczność: treści mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], która znajduje się w kolizji z treścią szkiców granicznych", przy czym wskazuje się, że "nie zgadzają się poszczególne numery punktów granicznych", "nie zgadza się ilość punktów trwale stabilizowanych", "nie zgadzają się symbole graficzne punktów na szkicach", "nie wiadomo , które symbole graficzne oraz z jakiego szkicu zastały przyjęte na mapę ewidencyjną w skali 1:1000 dla dz. [...]", 3) "o ustalenie czy w związku ze zmianą szkicu podstawowego z dnia [...].09.2004 r. nr [...] na szkic nr [...] z dnia [...].11.2014 r nr [...]r (..): a) czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. na okoliczność aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków ..., b) czy do operatu geodezyjnego nr [...] z 2014r. został dołączony tzw. szkic podstawowy ... ". W uzasadnieniu powyższego żądania o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wskazano, że Starosta kierował do strony pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym to piśmie - wg wskazań strony - organ napisał, że nie potrafi wyjaśnić "kolizji" mapy z treścią szkiców granicznych oraz z czego wynikają zmiany w ewidencji. W ramach przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego pracownik organu przyjął do protokołu ustne wyjaśnienia Geodety Powiatowego, który podał, że "we wskazanym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. strona oraz jej pełnomocnik mijają się z prawdą wskazując na pismo Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r., gdyż żadnego pisma oznaczonego taką datą Starosta nie kierował do Strony ani jej pełnomocnika, a ponadto w żadnym piśmie nie odpowiadał w sposób wskazany w ww. piśmie z dnia [...] lipca 2018 r.". W dniu [...] lipca 2018 r. Starosta pismem znak [...] wydał postanowienie, w którym odmówił "uwzględnienia w postępowaniu dowodu w postaci wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów źródłowych (szkice graniczne), które stoją w kolizji z treścią mapy ewid. działki nr [...] w trybie art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że wskazane przez stronę okoliczności nie mają w jego ocenie znaczenia dla sprawy, stwierdzając jednocześnie, że wydanie mapy ewidencyjnej przez tut. organ nie wymaga działań wnioskowanych przez stronę. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. strona złożyła zastrzeżenia do zgromadzonego materiału w sprawie wskazując, że "w materiale dowodowym brakuje wniosków wg formularzy P-P8, które strona wnosiła do organu o wydanie odpisów, nie zostały wpięte kopie odpisów dokumentów wykonane przez organ i sprzedane stronie wg dokum. obliczenia", co jej zdaniem pozwala na ocenę, że materiał dowodowy "jest niepełny i zawiera niedociągnięcia, które należy uzupełnić w szczególności o wykonanie odpisów dokumentów źródłowych, których treść koliduje z treścią mapy zaproponowaną przez organ w dniu 26.04.2018r. w/g załącznika nr [...] z dnia [...].04.2018...". Dodatkowo pełnomocnik S.K. wskazała, że według metryki sprawy brak w zgromadzonym materiale dowodowym: "wniosku wg formularza P3", "dokumentu obliczenia opłaty za wydany odpis mapy ", " odpisu mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], która jest do chwili obecnej przedmiotem sporu ...", a niepełny materiał dowodowy w jej ocenie jest dowodem, że Starosta: "ma uznaniowe podejście do w/w postępowania", "nie akceptuje i próbuje przemilczeć" wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 listopada 2017 r. oraz decyzję WINGiK z dnia [...] kwietnia 2018 r. Ponadto w powyższym piśmie pełnomocnik strony wystąpiła o wydanie jej wskazanych numerami stron kserokopii trzech notatek służbowych oraz metryki sprawy, których odbiór potwierdziła zamieszczając dodatkową adnotację na końcu powyższego pisma. W dniu [...] lipca 2018 r. Starosta wydał postanowienie znak [...], w którym odmówił uwzględnienia w postępowaniu dowodu w postaci pisma z dnia [...] lipca 2018 r. określonego przez stronę postępowania, jako zastrzeżenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że nie jest prawdą, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest niepełny i zawiera niedociągnięcia, które należy uzupełnić, a wskazane w piśmie zastrzeżenia w jego ocenie nie spełniają przesłanki do uznania ich za okoliczności mające znaczenia dla sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta ponownie rozpatrzył wniosek S.K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie z tego wniosku. Organ I instancji przedstawił jedynie przebieg postępowanie, a następnie wskazał, że podstawą orzeczenia o umorzeniu postępowania jest brak wyjaśnień strony w wyznaczonym terminie na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2018 r. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniosła S.K. (reprezentowana przez pełnomocnika H.K.), która zarzuciła jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) "poprzez błędną wykładnię art. 105 par. 1 k.p.a... ", b) "poprzez błędną wykładnię art. 40f ust. 1 p.g.k.", c) "poprzez przyjęcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia regulacji zawartych w rozporządzeniu: - z dnia 02.11.2015 r. w/s bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. ...), - z dnia 29.03.2001 r. w/s ewidencji gruntów i budynków (Dz. U....), - z dnia 05.09.2013 r. w/s obowiązujących wzorów klauzul z 1999r. (Dz.U....) , - z dnia 16.07.2001 r. w/s kontroli dokumentów (Dz.U. 78 p. 837)", 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 9, at. 67 § 1 , art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 , art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., a także wniosła: - "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości" - "o przeprowadzenie postępowania w trybie art 136 § 2 k.p.a.". Rozpoznając powyższe odwołanie WINGiK wydał w dniu [...] września 2018 r. opisaną na wstępie decyzję nr [...]. W jej uzasadnieniu przedstawiając zrelacjonował w pierwszej kolejności przebieg postępowania. Następnie przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. oraz wyjaśnił instytucję umorzenia postępowania, podkreślając, iż przedmiotowa sprawa dotyczy rozpatrzenia przez organ wniosku strony w trybie art. 40f ust. 1 p.g.k., zgodnie z którym w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Odnosząc zakres merytoryczny spraw, które mogą być rozpatrywane w trybie ww. art. 40f ust. 1 p.g.k. do możliwości zastosowania w prowadzonym postępowaniu ww. art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności faktyczne sprawy WINGiK stwierdził, że nie zaistniała w trakcie postępowania żadna z przesłanek, które usprawiedliwiałyby umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem S.K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skoro bowiem wskazany wniosek dotyczy sporu na tle: - "obliczenia należnej opłaty w wysokości 12,30 zł z tytułu udostępnienia mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej, - wytworzenia i sprzedania de facto mapy z 1972 r. w postaci konturowej tzw. konturówki z nieaktualna treścią, - udostępnienie materiałów z zasobu niezgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r. o sporządzenie kopii aktualnej mapy ewidencyjnej dotyczącej działki nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność wnioskodawczyni S.K.", to zarówno przedmiot powyższego sporu, jak też jej podmiot nadal występują, gdyż strona żyje i kwestionuje treść zaproponowanej jej nowej wersji mapy ewidencyjnej, a ponadto istnieje przepis prawa (art. 40f ust. 1 p.g.k.), który wymaga rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze decyzji administracyjnej, a przy tym strona żadnym swym pismem nie dała do zrozumienia organowi I instancji, że odstępuje od sporu. Dlatego organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie Starosty o umorzeniu postępowania na podstawie określonej w art. 105 § 1 k.p.a. za nieuzasadnione. Ponadto WINGiK wskazał na niepoprawne uzasadnienie merytoryczne umorzenia postępowania, wskazane w zaskarżonej decyzji, sprowadzające się jedynie do stwierdzenia Starosty, że strona nie złożyła wyjaśnień "w wyznaczonym terminie, na wezwanie organu z dnia [...].06.2018 r.", gdyż zgodnie z tym wezwaniem, doręczonym stronie w dniu 26 czerwca 2018 r., strona w dniu 3 lipca 2018 r., złożyła w Starostwie Powiatowym [...] odpowiedź na to wezwanie, pn. "Wyjaśnienie strony na wezwanie wystosowane przez organ nr [...] 2018.06. [...]". W tym wyjaśnieniu, podpisanym przez stronę i jej pełnomocnika, zdaniem organu II instancji, zawarto stanowisko w podstawowej kwestii wskazanej w wezwaniu, gdyż przez fakt zakwestionowania zaproponowanej pełnomocnikowi w dniu 26 kwietnia 2018 r. treści wydruku mapy ewidencyjnej, dostatecznie jasno dano do zrozumienia Staroście, że strona nadal jest zainteresowana uzyskaniem poprawnego wydruku mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Natomiast na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby oczekiwanie od strony zajęcia stanowiska w drugiej kwestii wskazanej w wezwaniu, czyli dotyczącej ewentualnego zwrotu uiszczonej opłaty. Jednocześnie WINGiK zwrócił uwagę, że Starosta w powyższym uzasadnieniu swej decyzji przyjął błędne założenie, że nieprzekazanie wyjaśnień związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 kp.a. w terminie w nim wskazanym, tylko z powodu niezachowania tego terminu, automatycznie uprawnia do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. WINGiK uznał również, iż opisując powyżej treść mapy ewidencyjnej zaproponowanej w dniu 26 kwietnia 2018 r. wykazał, że Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zastosował się do głównego zalecenia zawartego w poprzedniej jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., a mianowicie uwzględnienia wskazanych uwarunkowań prawnych, w zakresie których organ II instancji wyjaśnił z jakich powodów udostępniona mapa nie odpowiada zakresowi wnioskowanego materiału zasobu, gdyż zaproponowana mapa ewidencyjna nie tylko nie spełnia wymogów standardów technicznych, dotyczących redakcji takiej mapy, ale również jej treść nie jest w pełni zgodna z informacjami zawartymi w dokumentacji źródłowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. WINGiK podał, iż zgodnie z § 44 pkt 2 r.e.g.b. do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj., zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, dlatego w ocenie organu, w sytuacji prowadzenia postępowania, które dotyczy m.in. sporu w zakresie treści udostępnionego materiału zasobu zawierającego dane ewidencji gruntów i budynków, organ po powzięciu informacji o niezgodności bazy ewidencyjnej z dostępną dokumentacją źródłową z urzędu ma obowiązek niezwłocznie doprowadzić do wskazanej zgodności, aby uniknąć lub rozwiązać spór powstały na tle treści udostępnionego materiału zasobu. W ocenie organu odwoławczego wykazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji zaniechanie przez Starostę realizacji powyższego obowiązku, m.in. w odniesieniu do operatu technicznego [...], z pewnością nie jest okolicznością uprawniającą do umorzenia postępowania w sprawie sporu w myśl art. 40f ust. 1 p.g.k, ale wręcz przeciwnie, powoduje, że postępowanie nadal musi być prowadzone, aby organ w ramach tego postępowania mógł usunąć możliwe i konieczne do usunięcia powody powstania sporu. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącej, organ odwoławczy wskazał, iż jak już wynika z powyższej analizy, uznał je w znacznej części za zasadne. Podkreślił również, iż wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, potwierdzają zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia WINGiK. ponowił wskazania i zalecenia zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., wyraźnie zaznaczając, aby Starosta dopełnił obowiązku uzupełnienia części graficznej bazy EGiB o informacje zawarte dokumentacji źródłowej, w tym operatu nr [...]. Skargę na decyzję WINGiK złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.K., reprezentowana przez pełnomocnika H.K. i zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego: a) przez błędną wykładnię art. 136 § 1 i 2 k.p.a. b) przez błędną wykładnię art. 138 § 2 k.p.a. 2. przepisów postępowania: art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez niezrealizowanie obowiązków z nich wynikających. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie decyzji w całości, ukaranie organu grzywną za błędne wydanie decyzji oraz stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 873/17 zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, od czego w istocie uchylił się, czyniąc go związanym oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku. Skarżąca podniosła również, iż organ koncentruje się na uchybieniach dotyczących ustaleń stanu faktycznego mimo, że organ I instancji błędnie intepretuje przepisy , które powinny mieć zastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu 13 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę, podkreślając, że mapa, którą próbuje udostępnić jej organ I instancji oparta jest na nieistniejących dokumentach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja WINGiK uchylająca w całości decyzję Starosty o umorzeniu postępowania i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Skarżąca w niniejszej sprawie wadliwie wniosła od opisanej na wstępie decyzji skargę zamiast sprzeciw i uczyniła to po upływie terminu określonego w przywołanym art. 64 c § 1 p.p.s.a., zachowaniem jednak trzydziestodniowego terminu przewidzianego dla skargi. Było to jednak spowodowane błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, co miał istotne znaczenie. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017, s. 621). W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, iż skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie z przywołanym już art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Wobec tego skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, było jego rozpatrzenia bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17 oraz postanowienie NSA 30 października 2017 r., sygn. II OZ 1326/17, postanowienie NSA z 6 grudnia 2017 r., II OZ 1483/17, postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OZ 356/18). W celu uniknięcia w przyszłości tego rodzaju błędnych pouczeń Sąd postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia 13 czerwca 2019 r. – wydanym na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. - poinformował WIGiK o istotnym naruszeniu prawa w powyższym zakresie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu u.z.k.p.a. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 ). Przy czym co należy wyraźnie podkreślić organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone uwagi natury ogólnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja organu pierwszej instancji była decyzją umarzającą postępowanie. Przy czym nie było sporne, iż nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji w istocie tego rozstrzygnięcia nie umotywował. Uzasadnienie bowiem sprowadzało się do przedstawienia sprawozdania z przebiegu czynności podjętych w postępowaniu oraz lakonicznym stwierdzeniu, iż podstawą orzeczenia o umorzeniu postępowania jest brak wyjaśnień strony w wyznaczonym terminie, na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2018 r., które w istocie zostały złożone przed wydaniem decyzji. Ponadto - dokonując analizy zgromadzonych dowodów oraz stanowiska strony przedstawianego w pisma oraz oświadczeniach ustnych - zasadnie organ odwoławczy uznał, iż nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż nadal istnieje przedmiot sporu, zainicjowanego pismem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak też jej podmiot, który kwestionuje treść zaproponowanej jej nowej wersji mapy ewidencyjnej, a ponadto istnieje przepis prawa (art. 40f ust. 1 p.g.k.), który wymaga rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze decyzji administracyjnej, a przy tym strona w żadnym swym piśmie albo oświadczeniu ustanym nie dała do zrozumienia organowi I instancji, że odstępuje od sporu. Powyższe ma istotne znaczenie dla kwestii czy organ odwoławczy – uznając za wadliwą decyzję umarzającą postępowanie - uprawniony jest do wydania decyzji merytorycznej, czy też obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa (por. wyroki NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1231/13 i 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13). Na tle art. 104 § 2 k.p.a. można wyróżnić dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) i decyzję kończącą sprawę w danej instancji w inny sposób, do których zalicza się decyzje wydane na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe. (por. wyrok NSA z 5 września 2002 r., SA/Sz 3020/00, LEX nr 1693598, P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, Lex 2019, t. 2 do art. 105). Jeżeli więc organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (por. P.M. Przybysz, op.cit. t. 7 do art. 15, H. Knysiak-Molczyk, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2015, t. 6 do art. 15; wyroki NSA z 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10; 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12; 3 lipca 2014 r., II OSK 241/13; 16 lipca 2015 r., II OSK 3051/13, 7 marca 2019 r., II OSK 2492/17). W związku z powyższym już tylko z tego powodu organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, jak tego oczekuje skarżąca, lecz zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na nieustalenie przez organ I instancji szeregu istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które również uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy, z jakich powodów udostępniona mapa nie odpowiada zakresowi wnioskowanego materiału, a ponadto standardom technicznym i nie znajduje pokrycia w materiale źródłowym, a mianowicie m.in. dlaczego nie wykazano symbolu znaku granicznego w punkcie granicznym nr [...], który wg szkicu w operacie nr [...] posiada stabilizację podziemną oraz naziemną, a także nie wykazano zgodnie z tym operatem odpowiednim symbolem, że punkt graniczny nr [...] posiada stabilizację naziemną (bolec), nadal niepoprawnie wykazano przebieg granicy między działkami nr [...] a [...] na odcinkach usytuowanych między narożnikami budynków, co wynika jednoznacznie z operatu nr [...], co jednocześnie oznacza, że wykazane kontury dwóch budynków od strony działki drogowej nr [...] nie zachowują zgodności topologicznej z danymi określającymi przebieg granicy z przedmiotową działką nr [...]. Świadczy to, iż przed wygenerowaniem zaproponowanej pełnomocnikowi skarżącej mapy ewidencyjnej Starosta nie uzupełnił bazy ewidencyjnej o wszystkie informacje wynikające z operatu przyjętego do zasobu nr [...], a tym samym w istocie nie zrealizował obowiązku wynikającego z § 44 pkt 2 r.e.g.b., stanowiącego, iż do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ponadto udostępniona mapa nadal nie spełnia znacznej części standardów technicznych w zakresie: wymiarów i czcionki opisów obiektów (budynków, działek, konturów klasyfikacyjnych), grubości linii konturów budynków, opisu funkcji użytkowej budynków, długości elementów linii przerywanej granic konturów klasyfikacyjnych, wykazania właściwych symboli stabilizowanych oraz niestabilizowanych punktów granicznych, wykazania w opisie budynków ich numeru ewidencyjnego. Zastosowane również na proponowanej mapie wysokości czcionki opisów oraz grubości linii konturów budynków wskazują, że zostały one wyedytowane dla skali 1:500, zamiast dla skali 1:1000. W związku z zakresem okoliczności niewyjaśnionych przez organ I instancji oraz charakterem czynności, które należało podjąć, leżących głównie w kompetencji Starosty jako organu prowadzącego operat ewidencyjny, należało uznać, że prowadzenie tego uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy, nawet przy zgodzie skarżącej, byłoby nadmiernie utrudnione w rozumieniu art. 136 § 4 k.p.a. Stąd też niezasadne były zarzuty skarżącej podniesione w skardze. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 873/17 WSA w Gorzowie Wlkp. nakazał WINGiK rozpoznanie sprawy merytorycznie, wskazując na związanie oceną prawną zawartą w uzasadnieniu, zalecając jednocześnie oparcie rozstrzygnięcia o całość materiału procesowego, uzupełnionego o wszystkie protokoły i pisma oraz wszelkie dowody, które zostały wytworzone bądź zgromadzone przez Starostę w związku z rozpoznawaniem wniosku S.K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Podkreślić bowiem należy, iż powyższy wyrok odnosił się do decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję Starosty i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w związku uznaniem, iż o udostępnienie materiałów zasobu w rozpoznawanej sprawie wnosiła H.K. i w związku z tym, to tylko ona, a nie S.K. miała prawo wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.k. Sąd uznał, iż zarówno jeśli chodzi o wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. stroną postępowania była S.K., a H.K. działała jako jej pełnomocnik. Wobec tego ocena prawna Sądu w powyższej sprawie dotyczyła jedynie tej kwestii, a w konsekwencji jedynie prawidłowości rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, co zresztą Sąd wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, podkreślając, iż nie badał legalności decyzji pod kątem merytorycznym co do zakresu udostępnionych skarżącej materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz prawidłowości obliczenia opłaty. I do tej oceny organ odwoławczy się zastosował. Zalecenie natomiast rozpoznania sprawy merytorycznie nie sposób interpretować jako nakaz wydania jednej z decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z wykluczeniem decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie niedopuszczalność ponownego umorzenia postępowania z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd w powyższej sprawie orzekał w innym układzie procesowym, a mianowicie kontrolował decyzję organu odwoławczego rozpoznającą odwołanie od merytorycznej decyzji organu I instancji. Natomiast po wydaniu opisanego wyroku WINGiK ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylił tą merytoryczną decyzję, a Starosta ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję o wyłącznie formalnej treści. Mając na uwadze powyższe, Sąd – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - oddalił sprzeciw.