II SA/Go 967/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2003 r., nr IV/26/2003 w przedmiocie ustalenia dla miasta liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Go 967/16 Uzasadnienie W dniu 31 stycznia 2003 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr IV/26/2003 w przedmiocie ustalenia dla Miasta liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. z dnia 10 lutego 2003r., nr 7, poz. 140 - określana dalej jako uchwała). Jako podstawę prawną powyższej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g. ) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. – określanej dalej jako u.w.t.p.a.). W uchwała ta ustaliła dla Miasta 120 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (§ 1 uchwały) oraz 40 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały określono, iż zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1. w handlu obwoźnym i na targowiskach,2. w obiektach sportowych, 3. na terenie ogródków jordanowskich (place zabaw dla dzieci), 4. w barach mlecznych. Ponadto w § 4 uchwały wskazano, iż zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla punktów sprzedaży usytuowanych bliżej niż 50 m w linii prostej od obiektów kultu religijnego, szkół, przedszkoli i żłobków wydaje się po zasięgnięciu opinii tych instytucji. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta (§ 5 uchwały). Jednocześnie postanowiono, iż traci moc uchwała nr XXXVI/251/01 Rady Miejskiej z dnia 6 lipca 2001r. ( § 6 uchwały). Zgodnie z § 7 uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż "obowiązujące uregulowania prawne przyjęte przez Radę w lipcu 2001 r. , a dotyczące w/w sprawy oparte były na ustawie z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm. ). W 2002 r. w Dz.U. Nr 147 poz. 1231 zostało opublikowane obwieszczenie Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w którym to ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. Nr 167, poz. 1372) dokonano na tyle istotnych zmian, że należy z uchwały obecnie obowiązującej wykreślić § 5. Zapisy § 5 reguluje już sama ustawa i to bardziej restrykcyjnie ( art. 18 ust. 6 pkt 3), a w myśl orzecznictwa NSA zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie może reglamentować czasu sprzedaży tych napojów. Dla przejrzystości uchwały (zapisów) regulujących warunki usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzednia uchwała zostanie wycofana z obrotu prawnego przez jej uchylenie. Uchwała ta jest podstawą do opinii wniosków na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przez Komisje rozwiązywania problemów alkoholowych". Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżył Prokurator Rejonowy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucając naruszenie: - art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t.p.a. polegające na niewypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez zaniechanie określenia w treści uchwały zasad usytuowania miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie miasta dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, jak również nieprecyzyjne określenie w treści zaskarżonej uchwały odległości, w jakiej powinny znajdować się miejsca sprzedaży alkoholu, co nie realizuje celów ustawy określonych w art. 1 i 2 wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania; - art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. poprzez niewskazanie go w podstawie prawnej do uchwały, a stanowiącego o możliwości regulowania przez radę miasta w drodze uchwały kwestii związanych ze stałym lub czasowym zakazem podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter, w sytuacji uchwalenia § 3 zaskarżonej uchwały zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w handlu obwoźnym i na targowiskach, w obiektach sportowych, na terenie ogródków jordanowskich (place zabaw dla dzieci), w barach mlecznych; - § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ale również § 37 ust. 4 Statutu Gminy Miejskiej poprzez nieokreślenie w uzasadnieniu do projektu uchwały potrzeby i celu wydania aktu, przedstawienia rzeczywistego stanu w dziedzinie regulowanym uchwałą, niewskazania różnic pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym czy też przewidywanych skutków wejścia aktu w życie; - § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., w związku z podjęciem przez radę miasta aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.w.t.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż uchwała uwzględniała stan prawny obowiązujący w 2003 r. i aktualne w powyższym okresie interpretacje i wyjaśnienia. Uchwała nie została również zakwestionowana przez organ nadzoru oraz Prokuratora Rejonowego, który w 2005 r. kontrolował wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę kierowała się celami u.w.t.p.a. Słowo "sprzedaż" jest pojęciem szerszym niż słowo "podawanie", bowiem czynność sprzedaży zawiera w sobie czynność podawania. Nie można bowiem sprzedać alkoholu nie podając jednocześnie alkoholu. W tym zakresie racjonalny ustawodawca nie przeanalizował znaczenia językowego słów "sprzedaż" i "podawanie" użytych w ustawie, wprowadzając zamieszanie. Organ podkreślił również, iż nie podziela zarzutów dotyczących nieprecyzyjności § 4 uchwały co do sposobu mierzenia odległości punktu sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych, gdyż są one zgodne z obowiązującymi w dacie uchwalania uchwały orzeczeniami sądów administracyjnych i wyjaśnieniami Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Organ przyznał, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i nie zawiera wszystkich przytoczonych przez Prokuratora elementów, wyjaśniając, że podejmując uchwałę Rada uzasadniała ustnie cel podjęcia uchwały, rzeczywisty stan w dziedzinie objętej regulacją uchwały, potrzebę i cel wydania uchwały, wskazywała na różnice pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym i przewidywane skutki wejścia w życie uchwały. Organ zwrócił uwagę, iż ustawy ustrojowe, a także u.w.t.p.a. nie nakładały w przedmiotowej sprawie obowiązku uzasadnienia. Odnośnie niepełnej podstawy prawnej organ przywołał prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie pogląd, że do kategorii istotnych uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016r., poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 u.w.t.p.a. w myśl, których rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2), przy czym liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia u.w.t.p.a. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu tej ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z jej preambuły, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1-2 ustawy ( por. L Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, U.w.t.p.a. Komentarz, Zakamycze 2002, t. 1-3 do preambuły). Podkreślenia też wymaga, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t.p.a. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą ( por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09 ). W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U, Nr 100, poz. 908 – określanego dalej jako r.z.t.p.), ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) . Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r. , sygn. akt II OSK 723/10 wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009, t. 1 do § 131 r.w.t.p. ). Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia projektu uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10 ). Ponadto należy z wrócić uwagę, iż również Statut Gminy Miejskiej, przyjęty uchwałą z dnia 28 sierpnia 2002r., nr XLIX/316/2002 (Dz. Urz. Woj. Z 2003 , nr 83, poz. 1079) w § 37 ust. 3 i 4 nakłada na Radę Miejską obowiązek uzasadnienia uchwał, które winny zawierać : 1) wyjaśnienie potrzeby i celu podjęcia uchwały, 2) przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana, 3) wskazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym, a projektowanym stanem prawnym, 4) przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych (wraz ze wskazaniem źródła ich pokrycia) oraz prawnych podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała wprawdzie zawiera uzasadnienie, jednakże ograniczono się w nim jedynie do wskazania, że przyczyną podjęcia uchwały, była zmiana przepisów u.w.t.p.a. i ogłoszenie jej jednolitego tekstu. Nie wyjaśniono jednak w nim – jak trafnie zauważył skarżący Prokurator - jakimi względami kierowała się Rada Miasta ustalając określoną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a także, co było przesłanką w zakresie określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży i zaniechania określenia zasad usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. Nie przestawia również przewidywanych skutków społecznych, gospodarczy i finansowych wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 37 ust. 4 pkt 4 Statutu. Powyższe braki nie pozwalają na ocenę, czy istotnie uchwała realizuje cele u.t.w.p.a., zwłaszcza czy dostosowuje liczbę punktów sprzedaży do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora, iż podanie niepełnej podstawy prawnej może stanowić podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu. Jedynie bowiem istotne naruszenia prawa, skutkują nieważnością uchwały, a zalicza się do tego naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Nie zmieniało to jednak generalnej oceny Sądu o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w tym również w odniesieniu do postanowień zawartych w § 3. W przepisie tym uchwałodawca zabronił sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1. w handlu obwoźnym i na targowiskach, 2. w obiektach sportowych, 3. na terenie ogródków jordanowskich (place zabaw dla dzieci), 4. w barach mlecznych. W odniesieniu do zakazu sprzedaży i podawania alkoholu w handlu obwoźnym należy zwrócić uwagę, iż regulacja ta nie dotyczy "zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych", do czego upoważnia art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie powyższego upoważnienia nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1200/12). Podobnie uznać należy, że wspomniany wyżej przepis kompetencyjny nie upoważnia rady gminy do ustalenia, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2013r., sygn. akt III SA/Gl 383/13). Nie uprawnia również do tego przepis art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. stanowiący, iż w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Odnosi się on bowiem do miejsc, obiektów i obszarów, a nie określonego sposobu (formy) prowadzonej działalności. Również wprowadzenie zakazu sprzedaży i podawania alkoholu na targowiskach, w obiektach sportowych, na terenie ogródków jordanowskich (place zabaw dla dzieci), w barach mlecznych nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży", określanej w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396). Wprowadzenia zakazów sprzedaży i podawania alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. W art. 14 ust. 1 - 5 u.w.t.p.a. wprawdzie ustawodawca określił miejsca, w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza że na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. rada nie może dokonywać jego rozszerzenia. Również przepis art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a zawiera regulacje , które zezwalają, by rada gminy w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.p.a. miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być jednak dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego ich charakteru. Powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.p.a. mogą być uzupełnione zakazami lokalnymi, wprowadzonymi przez gminy na ich terenach. Tylko ustawodawca, posługując się nazwami ogólnymi, może formułować normy generalne, odnoszące się do niezindywidualizownej grupy odbiorców. Działająca na mocy upoważnienia ustawowego gmina, stanowiąc przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, powinna używać nazw zindywidualizowanych (jednostkowych bądź grupowych), pozwalających odróżnić je – także ze względu na ich charakter – od innych podobnych miejsc, obiektów i obszarów ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06 ). Nie wszystkie zatem targowiska, plaże, kąpieliska i chodniki, czy też obiekty sportowe mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 11/97 (Lex nr 3007), że na podstawie art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. wprowadzony został (ex lege) powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (jak np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przepisy wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. w celu wskazania innych aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1 - 5 t u.w.t.p.a. miejsc, obiektów, punktów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowy lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 765/15 ). Zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonym § 4 uchwały określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych tj."50 m w linii prostej od obiektów" jest wysoce nieprecyzyjne i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia zasad i celów określonych w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Nie wiadomo bowiem, czy należy liczyć tą odległość od granicy nieruchomości, na której posadowiony jest powyższy obiekt, czy od samego budynku, a jeśli tak to od jakiego elementu tego obiektu. Czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 roku, sygn. akt II GSK 497/11). Podkreślenia wymaga, iż § 4 uchwały w istocie koncentruje się na zasadach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu w odległości mniejszej niż 50 m od obiektów kultu religijnego, szkół, przedszkoli i żłobków, uzależniając to od wydania opinii tych instytucji. Zważyć ponadto należy, iż ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od uzyskania zgody lub opinii określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje omawiany przepis art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., natomiast warunki udzielania zezwoleń określa art. 18 u.w.t.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt. II SA/Go 549/10) . Wbrew stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę Rada Miejska obowiązana była również nie tylko do określenia zasad sytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, ale również miejsc jego podawania, co wynika jednoznacznie z treści art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. O ile zazwyczaj każda sprzedaż alkoholu wiąże się z jego podaniem, o tyle nie każde podawanie alkoholu musi się wiązać z jego sprzedażą. A zatem konieczne jest rozróżnienie tych pojęć. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., która prowadziłaby do stwierdzenia, iż część przepisu jest zbędna, a mianowicie w zakresie słów " i podawania". Ustawodawca nie bez przyczyny dokonał zmiany art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., dodając ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. o zmianie u.w.t.p.a. (Dz.U.2002r. nr 167 poz. 1372) w tym przepisie słowo "podawania" w miejsce " warunki sprzedaży". Zaskarżona uchwała miała za zadanie dostosowanie przepisów prawa miejscowego do uregulowań zawartych w u.w.t.p.a. zmienionych powyższą ustawą nowelizującą. Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia przepisów oraz całkowitą dezintegrację zaskarżonego aktu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym zaznaczyć należy, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 94 ust.1 u.s.g. podlegała stwierdzeniu nieważności mimo upływu jednego roku od daty jej podjęcia.