II SAB/Go 108/15

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wznowienia umowy o najem lokalu p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy . Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie rozpoznania złożonego w dniu 4 września 2014 r. wniosku o wznowienie umowy na najem lokalu. Nadto skarżący wniósł o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił okoliczności sprawy objętej skargą. Organ wskazał, iż skarżącemu w wyniku zaległości z tytułu czynszu w dniu [...] czerwca 2014 r. została wypowiedziana umowa najmu lokalu mieszkalnego. W związku z doręczeniem wypowiedzenia stronie w dniu 4 czerwca 2014 r. okres wypowiedzenia biegł do 31 lipca 2014 r. M.B. złożył wniosek o umorzenie zaległości, który został rozpatrzony negatywnie. Skarżący skorzystał z możliwości odpracowania zadłużenia, ale nastąpiło ono po upływie wypowiedzenia tj. w sierpniu 2014 r., w związku z czym M.B. w dniu 26 września 2014 r. złożył wniosek o zawarcie umowy najmu. Organ poinformował M.B., iż w myśl uchwały Rady Miejskiej nr XLI/484/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. umowa najmu na czas nieoznaczony może być zawarta z osobami, które posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu, a wymóg ten spełniony jest gdy średni miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 80% najniższej emerytury (675,56 zł). Z uwagi na to, że wnioskodawca wymogu tego nie spełnia organ poinformował go o braku możliwości zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Organ podał ponadto, iż do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę skarżący korzysta z przedmiotowego lokalu bezumownie i że w Sądzie Rejonowym toczy się sprawa z powództwa skarżącego o uznanie czynności prawnej za bezskuteczną, do zakończenia której organ nie będzie podejmował żadnych czynności. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. M.B. złożył oświadczenie, iż cofa przedmiotową skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż pomimo cofnięcia skargi przez stronę skarżącą brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż umorzone może być jedynie postępowanie objęte skargą podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu tj. skutecznie wniesionej, dopuszczalnej, nieposiadającej braków formalnych i od której uiszczony został wymagany wpis sądowy. Tymczasem niniejsza skarga nie nadawała się do merytorycznego rozpoznania z uwagi na brak w tym zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stąd skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania skierowanego do tego organu przez skarżącego wniosku o wznowienie umowy najmu lokalu. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t. j.: Dz.U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 150), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W tym trybie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej wyżej ustawy 3- rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (uchwałę taką Rada Miejska podjęła w dniu 28 czerwca 2002 r. Nr XLI/484/02). Działanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, którego przedmiotem jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na ogólnie obowiązujących zasadach ma charakter administracyjnoprawny i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kontroli sądów administracyjnych (por. np. uchwałę z dnia 21 lipca 2008 r., I OSP 4/08; wyrok z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 885/10; postanowienia: z dnia 25 lipca 2013 r., I OSK 578/13; z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2137/12; z dnia 25 lipca 2013 r., I OSK 931/13; z dnia 7 października 2014 r., I OSK 2340/14; z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 3028/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2499/12; z dnia 13 marca 2015 r., I OSK 368/15; z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 630/15; z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 1279/15; z dnia 28 kwietnia 2015 r., I OSK 1008/15). Tymczasem wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, lecz wznowienia umowy o najem lokalu, który dotychczas wynajmował od gminy. Skoro na czynność tego rodzaju nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jako że dotyczy to czynności o charakterze cywilnoprawnym, to również na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku w zakresie wznowienia umowy najmu lokalu nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jak bowiem wyżej wskazano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiot skargi (tzn. bezczynność organu dotycząca rozpoznania wniosku o wznowienie umowy najmu) świadczy zatem o jej niedopuszczalności z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tego rodzaju kategorii spraw do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu, stosownie do treści art. 243 § 1 p.p.s.a. prawo to może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo to obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 244 § 1 p.p.s.a.). Jednakże w myśl art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o taką sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (postanowienie NSA z 14 marca 2012 r., II GZ 82/12, LEX nr 1121172), zaś stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do braku szans na jej uwzględnienie (postanowienie NSA z 28 lutego 2012 r., II FZ 109/12, LEX nr 1121093). Przepis art. 247 p.p.s.a. znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, w których skarga kwalifikuje się do odrzucenia (postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OZ 1110/11, LEX nr 1120723), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na brak możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy będący konsekwencją oczywistej bezzasadności skargi odstąpiono od wzywania skarżącego o złożenie tego wniosku na urzędowym formularzu PPF.