II SAB/Go 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie dopuszczenia do prac Rady podczas sesji Rady postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. M.K. – sołtys, zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy z wezwaniem o zaniechanie naruszania prawa i udzielenie mu prawa do pracy podczas sesji Rady Gminy. Powyższe prawo zdaniem wyżej wymienionego wynika z art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 – określanej dalej jako u.s.g.) oraz § 12 Statutu Rady Gminy – uchwała Nr XV/126/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 105 poz. 756 – określanego dalej jako Statut). Wzywający zarzucił Przewodniczącemu bezprawne działania zabraniające mu zabieranie głosu w czasie prac Rady Gminy. Na sesji Rady Gminy w dniu 28 lutego 2018 r., w pkt 4 porządku obrad (protokół z posiedzenia - k. 38) dotyczącym informacji Przewodniczącej Rady o działaniach podejmowanych w okresie międzysesyjnym, Przewodnicząca oznajmiła, iż nie zabroniła komukolwiek współpracy z radnymi. Stwierdziła, iż chodzi zapewne o sytuację sprzed kilku sesji wstecz, kiedy sołtys chciał zabrać głos podczas głosowania nad projektami uchwał, a Przewodnicząca udzielenie głosu przesunęła nas czas późniejszy. Następnie podała, iż ze Statutu nie wynika aby musiała udzielić głosu każdemu w dowolnej chwili. Wskazała też na § 50 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym po rozpoczęciu procedury głosowania, do momentu zarządzenia głosowania, przewodniczący Rady może udzielić radnemu głosu tylko w celu zgłoszenia lub uzasadnienia wniosku formalnego o sposobie lub porządku głosowania. Następnie w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Przewodnicząca Rady Gminy, ustosunkowując się do wezwania z dnia [...] lutego 2018 r., poinformowała, iż § 12 Statutu przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w pracach Rady z urzędu. Przewodniczący może zabierać głos na sesjach, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu. Przewodnicząca stwierdziła, iż Statut nie zawiera postanowień wskazujących przykładowe formy aktywności przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Zdaniem Przewodniczącej organ winien zatem stosować się do § 45 i 46 Statutu, zgodnie z którym przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku otwierając i zamykając dyskusje nad każdym z punktów (ust. 1 § 45); radnemu nie wolno zabierać głosu bez zezwolenia przewodniczącego Rady (ust. 3 § 45); przewodniczący Rady może udzielić głosu osobie niebędącej radnym (ust. 5 § 45); przewodniczący Rady jeżeli temat lub sposób wystąpienia albo zachowanie radnego w sposób oczywisty zakłócają porządek obrad bądź uchybiają powadze sesji(...) może przywołać radnego do porządku albo gdy przywołanie nie odniosło skutku może odebrać mu głos (ust. 3 § 46); postanowienia § 45 ust. 3 stosuje się odpowiednio do osób spoza rady zaproszonych na sesję i do publiczności (ust. 4 § 46). Przewodnicząca wskazała także na cytowany wcześniej § 50 ust. 4 Statutu. W świetle powyższego Przewodnicząca uznała, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej nie może być uprzywilejowany w sposobie traktowania go podczas obrad Rady Gminy niż radni. Dodał przy tym, iż przewodniczący Rady ma prawo odebrać głos zarówno radnemu, jak i przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Powyższe okoliczności zdaniem Przewodniczącego rady przemawiają za stwierdzeniem, iż nieudzielenie głosu przez przewodniczącego nie stanowi działania bezprawnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. M.K., powołując się, iż jest sołtysem, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na odmowę uczestniczenia skarżącemu w dniu 28 lutego 2018 r. w pracach Rady Gminy w zakresie innych części obrad niż "Wolne wnioski i informacje". Jako podstawę prawną skargi strona wskazała art. 101 a u.s.g. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 37a u.s.g. w zakresie w jakim ma on rzekomo stanowić podstawę do odmowy uczestniczenia mu w innych częściach obrad Rady poza punktem "Wolne wnioski i informacje". Mając na względzie podniesione zarzuty skarżący wniósł o: 1) nakazanie dopuszczenia skarżącego do pracy Rady Gminy w pozostałej części jej prac albo nakazanie Wojewodzie wykonanie w tym zakresie niezbędnych czynności, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) zobowiązanie organu do przedłożenia protokołu z posiedzenia Rady z dnia 28 lutego 2018 r. Na wstępie uzasadnienia skargi skarżący wskazał na treść art. 101 a u.s.g., wyjaśniając, iż chodzi w nim o bezczynność organu gminy polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo albo podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Zdaniem skarżącego oba wyżej wymienione przypadki mogą wystąpić łącznie bowiem niewykonanie czynności nakazanych prawem może skutkować podejmowaniem przez organ czynności faktycznych naruszających interes osób trzecich. Według skarżącego zawarte w cyt. przepisie określenie "czynność", bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia, powodując, iż w zakres czynności wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno- techniczne, skoro mają być one nakazane prawem. Skarżący zwrócił uwagę, iż w trybie art. 101a u.s.g. kontroli sądowej zostają poddane te czynności prawne podejmowane przez organy gminy, które nie mieszczą się w ramach aktów objętych zakresem postanowień pkt 5 i 6 art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz czynności faktyczne inne niż wymienione w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Następnie skarżący wskazał na brzmienie art. 37a u.s.g. i stanowiący realizację zawartej w tym przepisie kompetencji uchwałodawczej § 12 Statutu. Skarżący podał, iż w dniu 28 lutego 2018 r. podczas posiedzenia Rady Gminy skarżącemu odmówiono uczestniczenia w pracach Rady w sprawach objętych porządkiem obrad wskazując, że prawo uczestniczenia (prawo zabrania głosu) skarżący może realizować wyłącznie w punkcie dotyczącym "Wolne wnioski i informacje". Stanowisko organu uznał skarżący za wadliwe w świetle art. 37a u.s.g., stwierdzając, iż regulacje przewidziane w Statucie nie ograniczają prawa sołtysa do uczestnictwa jedynie do końcowej części prac Rady (punkt "Wolne wnioski i informacje"), a nadto zapisy § 45 i 46 Statutu nie uzasadniają dowolności w działaniu Przewodniczącego Rady w zakresie ustawowego prawa przewodniczącego jednostki pomocniczej, o którym mowa w cyt. art. 37a u.s.g. Zdaniem skarżącego uprawnienie sołtysa, stanowiące korelat obowiązku rady zapewnienia mu uczestnictwa w pracach Rady, powinno być rozumiane jako uczestniczenie przewodniczącego jednostki pomocniczej w każdej części pracy rady, gdy ma miejsce uzasadnienie jego udziału jako reprezentanta danej jednostki pomocniczej. Gdy dana sprawa dotyczy, choćby pośrednio, konkretnej jednostki pomocniczej, przewodniczący organu wykonawczego tej jednostki ma prawo a Rady obowiązek, uczestniczenia w tej części prac rady, w szczególności przez zabranie głosu przez niego przed podjęciem rozstrzygnięcia przez Radę w tej sprawie. Uzasadniając przysługujący skarżącemu interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi skarżący wskazał na pełnioną przez niego funkcję sołtysa, stwierdzając przy tym, iż istnieje bezpośredni związek między zaskarżoną odmową, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją danego podmiotu tj. sołtys . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż Statut Gminy wprowadzony uchwałą Nr XV/126/2001 Rady Gminy z dnia 28 września 2001 r. nie uprawnia przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy (sołtysów) do zabierania głosu na sesji bez zgody przewodniczącego Rady Gminy. Podniósł ponadto, iż zgodnie z § 50 ust. 4 Statutu po rozpoczęciu procedury głosowania do momentu zarządzenia głosowania przewodniczący rady może udzielić radnym głosu tylko w celu zgłoszenia lub uzasadnienia wniosku formalnego o sposobie lub porządku głosowania. W ocenie organu z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż radnemu nie wolno zabierać głosu bez zezwolenia przewodniczącego Rady Gminy. Organ podkreślił przy tym, iż sołtys nie jest uprzywilejowany w stosunku do radnego i brak jest podstawy prawnej do zabierania głosu przez przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych rady gminy bez zezwolenia przewodniczącego Rady Gminy. Na rozprawie w dniu 19 września 2018 r., skarżący oświadczył, iż nie zabierał głosu na sesji w dniu 28 lutego 2018 r. ( omyłkowo wpisano w protokole "czerwca") poza punktem "wolne wnioski", albowiem jednoznacznie przewodnicząca Rady w pkt 4 wskazała, iż nie ma prawa udziału w sesji Rady, a chciał zabrać głos w pkt 12 i 20. Pełnomocnik skarżącego oświadczył , iż nie kwestionuje prawdziwości zapisu protokołu, a jedyne zwrócił uwagę na jego ogólność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ocenie tej podlega między innymi to, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skarga wniesiona została w terminie, skarga nie zawiera braków formalnych, przy czym w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej określana jako p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w § 1 pkt 1-5a tegoż artykułu wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie stanowiło badanie legitymacji skargowej, której brak uzasadnia uznanie skargi za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis szczególnym w stosunku do cytowanej powyżej regulacji ogólnej p.p.s.a. w stosunku art. 101a u.s.g. na podstawie którego M.K. wniósł rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Rady Gminy w zakresie dopuszczenia go do prac Rady podczas sesji Rady w dniu 28 lutego 2018 r. W myśl art. 101a u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem skargę z art. 101a u.s.g. może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Zauważyć należy, iż skarga z art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zatem ustalić czy M.K., w świetle cytowanych powyżej przepisów, przysługuje w przedmiotowej sprawie legitymacja skargowa. Wprawdzie skarżący w części wstępnej skargi wskazuje się siebie jako osobę fizyczną. Jednakże z uzasadnienia skargi, jednoznacznie wynika, iż nie broni on w niniejszej sprawie swojego indywidualnego interesu jako osoba fizyczna, lecz jako sołtys. Uzasadniając przysługujący mu interes prawny do wniesienia skargi wskazał na pełnioną przez siebie funkcję, uważając, iż istnieje bezpośredni związek między zaskarżoną w skardze odmową dopuszczenia go do prac Rady Gminy a jego indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją jako sołtysa. To naruszenie przysługującego mu prawa właśnie jako sołtysowi stanowiło w ocenie skarżącego uzasadnienie do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący nie wskazuje zatem na naruszenie swego indywidualnego interesu, jako osoby piastującej funkcję organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, lecz w istocie naruszenie interesu tego organu. Prawo do brania udziału w pracach rady gminy skarżący wywodzi z art. 37a u.s.g. zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy oraz z § 12 Statutu, stanowiącego, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w pracach Rady z urzędu. Przewodniczący może zabierać głos na sesjach, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. sołtys jest organem wykonawczym w sołectwie, będącym w świetle art. 5 u.s.g. jednostką pomocniczą gminy. W ocenie Sądu sołtys jako organ wykonawczy sołectwa, nie posiada własnego interesu prawnego w toku wykonywania swych zadań i kompetencji, który wymagałby ochrony prawnej przewidzianej art.101 i 101a u.s.g. W orzecznictwie podkreśla się bowiem , iż art. 101 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji także art. 101 a ust. 1 u.s.g., nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy, byłoby to bowiem sprzeczne z istotą, celem oraz funkcjami ustrojowymi jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienia NSA: z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1584/09, z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 3044/14, z dnia 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14, , wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., II GSK 206/09, z dnia 10 stycznia 2018 r., II GSK 4237/17). Zdaniem Sądu powyższe należy analogicznie odnieść także do organów jednostki pomocniczej gminy jakim jest sołectwo. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż sołtysowi jako organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej gminy nie przysługuje prawo zaskarżenia bezczynności rady gminy na podstawie art. 101 a u.s.g. Droga sądowa nie jest przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organami, w tym przypadku między organem wykonawczym sołectwa, a organem uchwałodawczym gminy. Stąd też w ocenie Sądu zachodzi przypadek oczywistego braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, wynikający z samej treści skargi i niewymagający dokonania żadnych dodatkowych ustaleń, który w świetle orzecznictwa może stanowić podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 1332/14, postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2015 r., II SAB/Sz 57/15). Ponadto należy zaznaczyć, iż zastosowanie art. 101 a u.s.g. sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia czy istnieje prawem nakazany obowiązek wykonania czynności. Sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku, gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynikać wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, J. Szlachetko, udział podmiotów spoza systemu administracji publicznej w stanowieniu aktów praw miejscowego przez organy j.s.t., Wyd.U.G, 2016, pkt 5.3.2.2.). W razie stwierdzenia braku istnienia takiego przepisu skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, z dnia 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1239/10, z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2466/10, z dnia 11 października 2016 r., II OSK 2233/16). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Skarżący powołuje się bowiem na przepis § 12 Statutu, realizujący upoważnienie wynikające z art. 37a u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może zabierać głos na sesjach. Przepis ten zatem nie określa wprost terminu realizacji tego prawa, t.j. w którym momencie sesji przewodniczący organu wykonawczego może zabrać głos, a tym samym nie precyzuje jednoznacznie terminu obowiązku udzielenia mu głosu przez przewodniczącego Rady, a tego dotyczyła istota sporu. Skarżący bowiem nie twierdził, iż nie jest w ogóle udzielany mu głos na sesji, lecz w jego ocenie w czasie nieodpowiednim. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznając skargę za niedopuszczalną, orzekł jak w sentencji. .