II SA/Kr 1034/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].01.2013r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, określonych przez inwestora jako instalacja reklamy dwustronnej typ V45 nietrwale związanej z gruntem opartej na betonowym elemencie stabilizującym na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K . Zgłoszenie w tej sprawie wpłynęło do organu I instancji w dniu 22.01.2013r. W uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie organ I instancji stwierdził, że z uwagi na trwałe związanie z gruntem zgłaszanego urządzenia reklamowego, zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożył inwestor. Wojewoda , decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z p. zm.) utrzymał w mocy ww. rozstrzygniecie organu I instancji. Organ odwoławczy, na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że zgłoszony obiekt wymaga, w celu jego realizacji, uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Swoje stanowisko poparł aktualnym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, zapadłym w analogicznych do przedmiotowej sprawy, stanach faktycznych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyła Spółka A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. S. K. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego, materialnego i procesowego tj.: art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zakwalifikowania zgłoszonych przez inwestora robót jako robót wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki stanowiące o konieczności wniesienia sprzeciwu co do zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych; art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie; naruszenie art. 107 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 - czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kluczowym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest to, czy roboty zgłoszone przez Spółkę A. stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Arykuł 3 pkt 3 cyt. ustawy nakazuje traktować jako "budowlę" m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie ze zgłoszeniem skarżącej Spółki, planuje ona ustawienie nośnika reklamowego (składającego się z betonowego elementu stabilizującego o wymiarach 2,80 m x 3,90 m i grubości 0, 60 m, słupa z profili HEB 220 o wysokości 5 m oraz ramiaka stalowego o wymiarach 6,38 x 3, 38 m) będącego wolnostojącą konstrukcją wsporczą o podstawie fundamentowej - betonowej, posadowionej bezpośrednio na gruncie. Należy w tym miejscu odnotować, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już zajmował stanowisko, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem wynikający z obciążenia działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. W tej mierze skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony np. w wyroku z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II OSK 1686/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia zwrócono uwagę, że przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów już wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Kwalifikacja tego, czy dane urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, należy do organów administracji architektoniczno - budowlanej (starosta, wojewoda), gdyż te organy mają kompetencje do wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego). Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jest to, że są to urządzenia wolnostojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", co nie jest zapisem przypadkowym. O trwałym związaniu z gruntem oprócz urządzeń reklamowych wymienionych wśród budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), ustawodawca mówi jeszcze w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określając rozumienie budynku jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym oraz w przypadku urządzeń reklamowych wskazując też różne ich typy (rodzaje) występujące w ustawie. Skoro w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wymienia wśród budowli "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (dalsza część tego przepisu dotyczy urządzeń reklamowych wymagających pozwolenia na budowę), chodzi tu o inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu. W przytaczanym wyroku podkreślono również, że pojęcie trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, użyte w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym), gdyż wtedy z płaszczyzny prawa przenosi się rozważania na grunt techniki, technologii wykonawstwa robót budowlanych. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego: "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca, który postanowił, że urządzenie reklamowe wolnostojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że to pojęcie poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo. Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mają jeszcze wiele innych cech je różniących, wynikających z unormowań prawnych, które powinny mieć pierwszorzędne znaczenie w procesie stosowania prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia dotyczy wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przymocowanej do słupa, połączonego z gruntem za pomocą betonowego elementu stabilizujacego. Wysokość całkowita urządzenia wynosi ok. 11, a powierzchnia ekspozycyjna 17 m2. W ocenie Sądu, parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość i konstrukcja nośna objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego świadczą o tym, że stanowi ono trwale związane z gruntem wolnostojące urządzenie reklamowe. To właśnie wielkość determinująca trwałość tego urządzenia reklamowego podyktowaną względami bezpieczeństwa - a nie możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że urządzenie to należy traktować jako trwale związane z gruntem. Podkreślić należy, że okoliczność, iż jest to obiekt gotowy, czy też przestawny nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 883/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009r., sygn. akt II OSK 1361/08 oraz powołane tam inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 28 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 931/05, z dnia 10 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1329/05, z dnia 25 maja 2007r., sygn. akt II OSK 754/06, z dnia 3 września 2009r., sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1293/08, z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 982/07, z dnia 20 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 681/07, z dnia 3 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 249/09, z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1233/09, z dnia 5 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 4 marca 2011r., sygn. akt II OSK 427/10, z dnia 13 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 647/10, z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 712/10, z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10, z dnia 25 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2117/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Go 305/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że okoliczność, iż nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla oceny nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2007r., sygn. II SA/Po 61/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008r., II OSK 680/07). Jest to prawidłowe stanowisko, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu i całej konstrukcji tablicy reklamowej może być bardzo różny. Posadowienie tego rodzaju urządzenia na gruncie wymaga przy tym szeregu prac badawczych struktury gruntu, prac polegających na odpowiednim zagęszczeniu gruntu czy też prac niwelacyjnych, a więc czynności typowych dla procesu budowlanego. W tym zakresie poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia tego czy sporne urządzenie reklamowe jest obiektem przenośnym, czy możliwe jest jego dowolne (swobodne) przemieszczanie do każdej innej wybranej lokalizacji. Ponadto zauważyć wypada, że okoliczność, iż ustawodawca wprost w przepisach Prawa budowlanego nie sklasyfikował urządzeń reklamowych w zależności od ich wielkości, masy, parametrów płaszczyzny reklamowej, trwałego związania z gruntem nie oznacza, że nie wynika ona z przepisów o warunkach techniczno - budowlanych, z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy z zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Przepis art. 5 Prawa budowlanego nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno - budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007r., sygn. akt II OSK 754/06). Stwierdzić również trzeba - wbrew argumentacji strony skarżącej - iż wykonanie planowanego urządzenia reklamowego niewątpliwie nie będzie polegało na instalowaniu, tylko na budowie. Wykonywanie bowiem obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą podstawa – betonowy element stabilizujący (o wym. 2,8 x 3,9 m, grubość 0,6 m), miejsce na umieszczenie reklamy, dwugałęziowy słup o wys. 5 m, świadczą o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie można było zatem podzielić stanowiska inwestora, że jest to urządzenie reklamowe wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1233/09). Prawidłowo zatem uznał organ drugiej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, tym samym realizacja obiektu reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało wniesienie przez organy - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego - sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego. W tym kontekście należy przywołać także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania przepis 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25.05.2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, NSA z dnia 20.06.2008r sygn. akt II OSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. (sygn. akt: II OSK 735/08), w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Wbrew argumentom autora skargi należy ocenić, że w sprawie nie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie inwestora - w sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów, bowiem organy nierzetelnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego. Uzasadnienie wspomnianego naruszenia zawarte w skardze nie wykazało jego zaistnienia. Nadto, Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się takiego naruszenia. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.