II SA/Kr 149/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 listopada 2024 r., znak WI-I.7840.3.42.2024.ES w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Kr 149/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 822/6740.1/2024 z 6 września 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.129.2024.AFA, wydaną m.in. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), uchylił własne – wydane S. S. – pozwolenie na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami w podziemiu z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gazową, cwu, elektryczną" (decyzja nr 538/07 z 22 marca 2007 r., znak: AU-01-3.JMA.73531-1980/06), wskazując przy tym, że roboty budowlane zostały zrealizowane z istotnym odstąpieniem od projektu (wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb decyzja PINB w Krakowie – Powiat Grodzki z 11 czerwca 2024 r., znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE). Wojewoda Małopolski decyzją z 29 listopada 2024 r., znak: WI-I.7840.3.42.2024.ES – wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. S., w którym podniósł on, że art. 36a ust. 2 Pb nie znajduje zastosowania do zakończonych robót budowlanych (zob. dokumentacja PINB), a stronami postępowania, poza nim i A. B., powinni być właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że: 1) obowiązkowe było uchylenie pozwolenia na budowę, bo decyzja PINB jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym; 2) art. 36a ust. 2 Pb znajduje zastosowanie zarówno do wykonywanych, jak i zakończonych robót budowlanych; 3) stronami postępowania są inwestor (adresat decyzji PINB) i właściciele działki inwestycyjnej, zarzut pominięcia mogą zgłosić tylko strony pominięte, zaś ustalenie kręgu stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a., bo art. 28 ust. 2 Pb nie ma zastosowania do decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. W skardze na powyższą decyzję S. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 Pb i art. 10 § 1 k.p.a. przez uznanie, że są tylko dwie strony postępowania i pominięcie właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (względnie: nieruchomości graniczących); 2) art. 10 § 1, art. 28, art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pb przez uznanie, że zarzut pominięcia mogą zgłosić tylko strony pominięte; 3) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez niepoparte niczym uznanie, że A. B. jest tożsama z A. S., a także oparcie się wyłącznie na notatce z rozmowy telefonicznej przy ustalaniu, czy decyzja PINB jest ostateczna; 4) art. 36a ust. 2 Pb przez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do zakończonych robót budowlanych; 5) art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentacji PINB na okoliczność zakończenia robót budowlanych; 6) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zakończenia robót budowlanych; 7) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro funkcją art. 36a ust. 2 Pb jest zapobieżenie dalszemu prowadzeniu robót budowlanych, to przepis ten nie może mieć zastosowania do zakończonych robót budowlanych, zwłaszcza że od wydania pozwolenia na budowę minęło ponad 20 lat. Podkreślił, że z decyzji PINB wynika, że budynek stoi łącznie na działkach nr [...] i nr [...] (a nie tylko na działce nr [...]), a właścicielami tych działek nie są te same osoby. Jego zdaniem krąg stron należało ustalić na podstawie art. 28 ust. 2 Pb (co było oczywiste dla PINB), a gdyby zaś nawet przyjąć inaczej (art. 28 k.p.a.), to i tak stron powinno być więcej, bo to, czy właściciel jest uprawniony do jej zabudowy w określony sposób, wpływa na interesy prawne właścicieli nieruchomości graniczących. Wskazał przy tym, że tylko w postępowaniu wznowieniowym obowiązuje zasada, zgodnie z którą zarzut pominięcia może zgłosić tylko podmiot pominięty – tymczasem mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym, w którym każde naruszenie przepisów postępowania (mogące mieć wpływ na jego wynik) może skutkować uchyleniem decyzji, co wynika m.in. z faktu, że zapewnienie czynnego udziału wszystkich stron służy nie tylko ochronie ich interesów, ale także realizacji zasady prawdy materialnej, która leży nie tylko w interesie podmiotu pominiętego, ale także stron i w interesie publicznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie jest przepis art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej P.b.), który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Wykładnia art. 36a ust. 2 P.b. nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem jego brzmienie jest oczywiste. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 257/10, Lex nr 965216, czy wyroki: WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2890/14 i NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 683/16, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 36a ust. 2 P.b. przewiduje zatem, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje go (a nie tylko uprawnia) do uchylenia pozwolenia na budowę. Skoro bowiem jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to nie sposób wymagać od tego organu ponownego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 P.b. - jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1519/17, dostępny j.w.). Wobec powyższego zarzuty skargi, które nawiązują do tego, że roboty budowlane zostały już zakończone, a w związku z tym przepis art. 36a ust. 2 P.b. nie znajduje do nich zastosowania, są nieuzasadnione, jako że nie wynikają z żadnych przepisów prawa budowlanego; nadto w rzeczywistości odnoszą się do decyzji PINB z dnia 11 czerwca 2024 r., która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. O tym, że wobec zakończonych robót budowlanych może być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. orzekł już inny organ (PINB), w toku innego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności. Wbrew twierdzeniom skargi, funkcją art. 36a ust. 2 Pb nie jest zapobieżenie dalszemu prowadzeniu robót budowlanych, ale to, aby dla obiektu budowlanego podlegającego procedurze naprawczej nie funkcjonowały w obrocie prawnym dwa projekty budowlane zatwierdzone dwoma decyzjami administracyjnymi. W związku z powyższym za chybiony należy uznać zarzut skarżącego jakoby organy dopuściły się naruszenia art. 36a ust. 2 P.b. Rolą organów architektoniczno-budowlanych w niniejszej sprawie nie było badanie kwestii związanych z wystąpieniem przesłanek wydania decyzji przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. Organ I instancji ustalił, że decyzja PINB z dnia 11 czerwca 2024 r. znak ROIK I.5160.260.2023.ABE stała się ostateczna z dniem 25 kwietnia 2024 r., co udokumentował notatką służbową z dnia 26 lipca 2024 r. (k. 12 akt adm.). Zdaniem Sądu jest to ustalenie wystarczające, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie zna szczególnego sposobu, czy też szczególnej procedury stwierdzania ostateczności decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b., art. 28 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie jako stron postępowania właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (względnie: nieruchomości graniczących), wskazać należy, że jest to zarzut nieuzasadniony. W tym miejscu powołać można uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11, w którym wskazano, że: "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.". Wobec powyższego, żaden z zarzutów skargi nie odniósł skutku, a skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.