II SA/Kr 827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r. (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki odmówił zawieszenia na wniosek R.B. postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi wod-kan., c. o., gazu i elektryczną zrealizowanego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. , z istotnym odstąpieniem od warunków decyzji Prezydenta Miasta K,. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 16.09.1999 r. (znak: [...] ). Na ww. postanowienie zażalenie złożyła R.B. reprezentowana przez radcę prawnego M.S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 15 maja 2015r. [...] , działając na podstawie art. 134 i art. 123, w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity- Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity-Dz. U. 2013r. poz. 1409 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Podkreślono, że na podstawie art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Organ administracyjny na poparcie swojego stanowiska przytoczył ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt: II SA/Wr 810/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt: III Sa/Łd 255/14, wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt: II OSK 1993/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt: IV SA/Po 991/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt: II SA/Kr 1261/13). Skargę na powyższe postanowienie wniosła R.B. , reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. S. , zarzucając naruszenie przepisu art. 134 i art. 123 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 oraz art. 101 § k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie przysługuje zażalenie, według norm przepisanych. Autor skargi analizując stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18.07.2014r., sygn. akt II OSK 340/13 wskazał, że: "Interpretacja ta jest oczywiście błędna i dodatkowo oparta na nieprawdziwych argumentach. Mało tego, zakłada, że ustawodawca jest nieracjonalny i nie posiada umiejętności wyrażenia w języku polskim swojego zamiaru i ratio legis. W istocie argumenty wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA są figurami retoryczny bez merytorycznego uzasadnienia. (...)". Podsumowując swoje rozważania, skarżąca podniosła, że wydaje się jej, iż zamiarem ustawodawcy nie było to, co NSA uważa za zamiar ustawodawcy. Myśl ustawodawcy zaczynała się i kończyła na kwestii podjęcia i odmowy podjęcia postępowania, i nie wybiegała ponad te instytucje. A zatem, jej zdaniem, nie da się przypisać ustawodawcy dorozumianej chęci (zamiaru) zmiany rozumienia przepisu bez zmiany jego treści i zamknięciu drogi do zażalenia oraz końcowo chronionego konstytucyjnie prawa do sądu. W konkluzji stwierdzono, że poglądy, w tym WINB, które prowadzą do innej interpretacji przepisu nie znajdują uzasadnienia, a skarga niniejsza jest uzasadniona zarówno literalnym brzmieniem przepisu, jak i zamiarem ustawodawcy nowelizującego ten przepis, jak i ratio legis tego przepisu. W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Przed wskazaną wyżej nowelizacją powyższy przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak podkreślono w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji k.p.a., aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn należy przyjąć za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEX nr 663658). Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r, l OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., II SA/Ke 464/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., II SA/Gd 715/11; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., SA/Wa 1443/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 991/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/GI 1165/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r., II SA/GI 1134/13 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEK nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.p). Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., II OSK 1181/12; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., II OSK 1499/09). Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 838/11, LEX nr 996837; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SA/Po 532/07, LEX nr 505878). Skoro zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa, to jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W razie gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawy do umorzenia tego postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., II OSK 2719/11, LEX nr 1343896). W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, na które to postanowienie nie przysługiwało zażalenie, a w konsekwencji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.