III SA/Kr 1828/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. – M. na postanowienie Wojewody z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. skargę oddala, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokat A. P. – K., Kancelaria Adwokacka, [...], K kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku K. W. – M. i A. M. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie A. M., K. W. – M. i Z. M. z pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. K w B. Postanowienie to zawierało pouczenie dla stron postępowania o prawie do wniesienia zażalenia. A. M. i K. W. – M. złożyły zażalenie do Wojewody na powyższe postanowienie. Wojewoda postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139. poz. 993 z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez A. M. i K. W. – M. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie: A. M., K. W. - M. i Z. M. z pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. K w B. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na treść art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, na postanowienie w sprawie zawieszenia, albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wynika z tego, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Podkreślono, że na podstawie art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wadliwie pouczył strony o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wprawdzie, stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień, ani też sankcjonować nieistniejących zasad zaskarżenia, wskazanych przez organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji publicznej lecz przepisy prawa, które organy winny stosować. Niewątpliwie więc zażalenie wniesione na postanowienie stanowiące o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie A. M., K. W. – M. i Z. M. z pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. K w B było niedopuszczalne, co organ odwoławczy stwierdził w trybie art. 134 k.p.a. Nadmieniono, że wszelkie postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 12 sierpnia 2014 r., znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W.- M. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 140 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zgadza się z interpretacją przez Wojewodę treści przepisu art. 101 § 3 K.p.a. W jej ocenie, interpretacja przez organ zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonana jest przy użyciu metody wykładni, wymierzonej faktycznie przeciwko prawom obywatelskim. Zdaniem skarżącej skoro ustawodawca posłużył się opisanym wyżej zwrotem, nie precyzując go w sposób przyjęty w innych procedurach (np. art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c), to oznacza, iż jego wolą było pozostawienie stronom postępowania szerszy, aniżeli w pozostałych przypadkach, zakres dopuszczalności zaskarżenia postanowienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Przed wskazaną wyżej nowelizacją powyższy przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak podkreślono w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji k.p.a., aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn należy przyjąć za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEX nr 663658). Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r, l OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., II SA/Ke 464/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., II SA/Gd 715/11; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., SA/Wa 1443/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r, IV SA/Po 991/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/GI 1165/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r., II SA/GI 1134/13 -dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEK nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.p!). Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., II OSK 1181/12; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., II OSK 1499/09). Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 838/11, LEX nr 996837; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SA/Po 532/07, LEX nr 505878). Skoro zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa, to jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W razie gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawy do umorzenia tego postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., II OSK 2719/11, LEX nr 1343896). W tym stanie rzeczy Wojewoda prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, na które to postanowienie nie przysługiwało zażalenie, a w konsekwencji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).