III SA/Łd 1032/19

Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 16 października 2018 r. nr XL/208/2018 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Łubnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 16 października 2018 r. Rada Gminy Łubnice podjęła uchwałę Nr XL/208/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Łubnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W § 1 uchwały, rada gminy ustaliła, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu jak i poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Łubnice nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od: 1) szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo - wychowawczych; 2) kościołów i cmentarzy; 3) zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 2 uchwały, pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od drzwi wejściowych obiektów, o których mowa w § 1, do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. W przypadku, gdy ww. obiekty są ogrodzone, pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od bramy wejściowej na teren posesji tych obiektów do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 26 października 2018 r., pod poz. 5591 i weszła w życie w dniu 10 listopada 2018 r. W dniu 8 listopada 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Łubnice Nr XL/208/2018 z dnia 16 października 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Łubnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, że określona w § 1 uchwały odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu jak i poza miejscem sprzedaży jako "nie mniejsza niż 30 m" od obiektów chronionych pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami wskazanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu. W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów cyt. powyżej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 30 m pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi jest bardzo bliska i nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, a ochrona jaka miałby zostać w ten sposób zapewniona miejscom i obiektom wymienionym w uchwale przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol jest tylko pozorna. Możliwość sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w niedalekim sąsiedztwie szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo –wychowawczych, kościołów, cmentarzy i zakładów opieki zdrowotnej nie pozwala na realizację celów ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łubnice wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu Rada podniosła, że ustalona w zaskarżonej uchwale nr odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, tj. nie mniejsza niż 30 m, jak i katalog miejsc podlegających ochronie jest wystraczający i nie narusza celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Cele określone w ustawie realizowane są przez Gminną Komisję do Spraw Przeciwdziałaniu Alkoholizmowi, jak i przez pełnomocnika wójta do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Łubnice. Zdaniem Rady trudno jest przyjąć, że odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od takich miejsc jak: szkoła, przedszkole, kościół, czy cmentarz ma wpływ na ilość spożywanych przez społeczeństwo napojów alkoholowych. W ocenie Rady Gminy Łubnice Prokurator we wniesionej skardze w żaden sposób nie wykazał, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy ilością spożywanego alkoholu, a jego dostępnością ocenianą wyłącznie przez pryzmat odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Niezależnie od powyższego Rada wskazała, że art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest przepisem pozostawiającym kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Łubnice Nr XL/208/2018 z dnia 16 października 2018 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Łubnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która podjęta została na podstawie art. 12 ust. 3 cyt. powyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy i odwołując się do treści art. 12 ust. 3 cyt. ustawy wskazać należy, że ustalenie zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem, ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 oraz preambule tej ustawy. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 3 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19). Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn.akt II SA/Bk 837/10, Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn.akt II SA/Ol 421/19, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn.akt II GSK 1186/19). Załączone dopiero na etapie odpowiedzi na skargę dowody w postaci wyciągu z Programu Profilaktyki i rozwiazywania programów alkoholowych z roku 2017, 2018 i 2019, zaświadczenie pełnomocnika Wójta Gminy Łubnice o przeprowadzonych szkoleniach, kontrolach w miejscach sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz przeprowadzonych spotkaniach z młodzieżą szkolną i innych akcjach antyalkoholowych realizowanych na terenie gminy Łubnice, zaświadczenie Wójta Gminy Łubnice w sprawie wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w latach 2017,2018 i 2019 oraz zaświadczenie Dyrektorów Zespołów Szkól funkcjonujących na terenie Gminy Łubnice aczkolwiek spóźnione nie stanowią uzasadnienia dla stanowiska zaprezentowanego w § 1 Uchwały. W żaden sposób nie odnoszą się bowiem do ustalonej odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Jest to chyba konsekwencją przyjętego przez Gminę stanowiska, że odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od takich miejsc jak: szkoła, przedszkole, kościół, czy cmentarz nie ma wpływu na ilość spożywanych przez społeczeństwo napojów alkoholowych. W ocenie rady gminy prokurator we wniesionej skardze w żaden sposób nie wykazał, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy ilością spożywanego alkoholu, a jego dostępnością ocenianą wyłącznie przez pryzmat odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Sąd nie podziela zaprezentowanego stanowiska i wobec braku wskazania w zaskarżonej uchwale jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie za uzasadnione uznaje zarzuty postawione w skardze dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich błędną wykładnię. Przyjęte przez Radę w § 1 Uchwały, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo – wychowawczych, kościołów, cmentarzy i zakładów opieki zdrowotnej oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Należy również zwrócić uwagę na sposób mierzenia wymienionej odległości określony w § 2 uchwały (najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od drzwi wejściowych obiektów, o których mowa w § 1, do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. W przypadku, gdy ww. obiekty są ogrodzone, pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od bramy wejściowej na teren posesji tych obiektów do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych). Sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. Analizując zatem, że odległość ma wynosić 30 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Tym bardziej jest zatem widoczna sprzeczność uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta przez radę gminy odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wprowadza natomiast fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19). Stanowisko natomiast rady gminy, że odległość między punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi - nie ma wpływu na dostępność napojów alkoholowych, czy ograniczenie ich spożywania - jest nie do zaakceptowania. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu (m.in. poprzez odpowiednie usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo a mianowicie nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy z 26 października 1982r. jak również narusza art.1 ust.1 i art.2 ust.1 pkt 4 tej ustawy. Istotnym naruszeniem prawa jest również brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. e.o.