III SA/Łd 409/25

Dnia 10 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Rusiec na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 kwietnia 2025 roku nr KO.482.2.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym postanawia: odrzucić skargę. Gmina Rusiec wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 kwietnia 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej odrzucenie wskazując, że Gmina Rusiec nie ma legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ w przedmiotowej sprawie występuje jako organ orzekający, a nie jako strona postępowania lub inny podmiot, który ma interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia, Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, s. 131). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W ocenie Sądu treść art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno odnieść się do sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie bowiem kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym. Gmina Rusiec wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję SKO w Piotrkowie Trybunalskim z 14 kwietnia 2025 r., którą stwierdzona została nieważność decyzji Wójta Gminy Rusiec z 4 grudnia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na umieszczenie urządzeń w pasach drogowych, tj. kabla elektroenergetycznego SN, światłowodowego i linii uziemiającej o powierzchni rzutu 532,74 m2 od dnia 10 czerwca 2015 r. na czas nieokreślony oraz naliczającej opłaty z tego tytułu, w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia, tj. od 10 czerwca 2025 r. do dnia 22 listopada 2015 r. oraz naliczania opłat za zajęcie pasów drogowych w tym terminie. W orzecznictwie utrwalony został pogląd zgodnie z którym, organ administracji publicznej nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy akty administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwała SN z 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3; uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 1001 r., Nr 1, poz. 17; postanowienia NSA z: 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09 i 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11). Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08). U podstaw prezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Powyższy pogląd znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jednakże zarówno w tym wyroku, jak i wcześniej zapadłym postanowieniu z 26 maja 2008 r., sygn. akt P 14/05 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 69), Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że z przepisów p.p.s.a. nie wynika bezpośrednio, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ tych jednostek. Skoro legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego nie jest expressis verbis wykluczona w tych sprawach, to musi być ona poddana procesowi interpretacji w oparciu o konkretny stan faktyczny zindywidualizowanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że gminie nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie, jako organ I instancji (por. postanowienia NSA: z 24 października 2018 r., I OSK 3471/18; z 21 listopada 2019 r., II OSK 3173/19; z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20; z 25 sierpnia 2020 r., II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20; z 16 września 2020 r., II OSK 1449/20). W ocenie Sądu powyższe stanowisko odnosi się również do postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 14 kwietnia 2025 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym wniósł Wójt Gminy Rusiec działający w imieniu Gminy Rusiec. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu była decyzja Wójta Gminy Rusiec wydana w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ I instancji, który nie zgodził się z decyzją organu wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należało, że Wójt Gminy Rusiec jako organ gminy, który wydał decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, której w części stwierdzono nieważność zaskarżoną w sprawie decyzją, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej. Ponieważ wyrażony wyżej pogląd jest dominujący w orzecznictwie (por. postanowienie NSA: z dnia 16 marca 2018 r., II OSK 511/18; z dnia 8 grudnia 2017 r., I OSK 2618/17; z dnia 6 grudnia 2017 r., I OSK 2586/17; z dnia 27 października 2017 r., I OSK 2182/17; z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2006/17), w konsekwencji jego podzielenia podniesione w skardze zarzuty w powyższym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ds