III SA/Łd 662/25

Dnia 20 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2025 roku znak: SKO.4163.32-33.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 maja 2025 roku, znak: SKO.4163.20-21.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących A. K. i T. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 10 czerwca 2025 r., znak: SKO.4163.32-33.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku T. K. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z 6 maja 2025 r., znak: SKO.4163.20-21.2025 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r., znak: ZDiT-UU.40122.1.96.2023 zezwalającej inwestorowi, tj. A. S. na przebudowę zjazdu zwykłego z pasa drogowego ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...]) na teren nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]). W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 17 maja 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi zezwolił inwestorowi, tj. A. S. na przebudowę zjazdu zwykłego z pasa drogowego ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...]) na teren nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]) w miejscu zgodnie z mapą i rysunkami technicznymi stanowiącymi załączniki do decyzji z 17 maja 2024 r. na warunkach wskazanych w tej decyzji. Odwołanie od decyzji z 17 maja 2024 r. złożyli A. K. i T. K.. Postanowieniem z 25 czerwca 2024 r., znak: SKO.4163.41-42.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania uznając, że skarżący nie są stronami postępowania zakończonego decyzją z 17 maja 2024 r. Na postanowienie z 25 czerwca 2024 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 11 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 641/24, je uchylił. Wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od niego skargę kasacyjną. W piśmie z 23 kwietnia 2025 r. A. K. i T. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. Postanowieniem z 6 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. na wniosek skarżących uznając, że żądanie zostało złożone przez osoby niebędące stronami. Skarżący nie zgodzili się z tym postanowieniem i złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymując w mocy postanowienie z 6 maja 2025 r. stwierdziło, że podziela zajęte w nim stanowisko, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. wydana została w odpowiedzi na wniosek złożony przez A. S.. Lokalizacja zjazdu została przez ustawodawcę uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.". Przepisy tej ustawy – art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 – wskazują na legitymację procesową wnioskodawcy (właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi), absolutnie nie określając wprost kręgu podmiotów, którym służą prawa strony. Następnie organ administracji powołał treść art. 61a k.p.a. oraz stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców należy uznać za oczywisty, bowiem w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem, nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 czerwca 2025 r. T. K. i A. K. wnieśli o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy organowi w celu merytorycznego rozpoznania sprawy, w efekcie czego stwierdzi on nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r., jako zapadłej z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżących, a także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz w związku z art. 28 k.p.a.; 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 79 k.p.a., w wyniku czego organ zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wskazywali we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w dacie jej wydania i obecnie są współwłaścicielami (współuprawnionymi) do zjazdu z ul. [...], którego dotyczy ta decyzja. Jest to jedyny zjazd do drogi publicznej, jaki posiada nieruchomość skarżących, a przebudowa pozbawia ich faktycznego dostępu do drogi publicznej. Organ administracji wadliwie zastosował art. 61a k.p.a. Skarżący nie zgodzili się z tezą organu, jakoby przepis art. 29 u.d.p. wykluczał z postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o uzgodnienie przebudowy zjazdu inne, poza wnioskującym, podmioty. Wskazali, że w przepisie tym takie ograniczenie nie istnieje. Istnieje natomiast w tym przepisie ograniczenie z ust. 9 i ust. 13, ale dotyczy innych sytuacji niż wywołanych wnioskiem o przebudowę zjazdu. Brak wyłączenia ustawowego w przypadku procedury wywołanej wnioskiem o przebudowę zjazdu zobowiązuje więc organy do stosowania ogólnej normy z art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w tych sprawach powinien być każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie administracyjne w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało skarżącym doręczone 7 lipca 2025 r. Termin do wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", upłynął 6 sierpnia 2025 r. Skarga została wniesiona z oczywistym uchybieniem terminu za pośrednictwem operatora pocztowego (P. S.A.) 7 sierpnia 2025 r. W wypadku, gdyby wniosek o odrzucenie skargi nie został uwzględniony, organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd ocenił jej dopuszczalność i stwierdził, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu administracji o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu nie jest uzasadniony. Organ administracji przekazał sądowi wraz z aktami sprawy dwa tożsame w treści pisma skarżących, opatrzone datą 4 sierpnia 2025 r., stanowiące ich skargę na postanowienie z 10 sierpnia 2025 r. Przesyłki rejestrowane zawierające skargi zostały dwukrotnie nadane w Placówce Pocztowej G. [...] – po raz pierwszy 5 sierpnia 2025 r., po raz drugi – 7 sierpnia 2025 r., o czym świadczą odciski datowników na kopertach. Skoro po raz pierwszy przesyłka zawierająca skargę została nadana 5 sierpnia 2025 r., to uznać trzeba, że w tej dacie została ona wniesiona do sądu (art. 83 § 3 p.p.s.a.). Nastąpiło to niewątpliwie przed upływem trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 1 p.p.s.a.), który wobec doręczenia skarżącym zaskarżonego postanowienia 7 lipca 2025 r., upłynął 6 sierpnia 2025 r. Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z 6 maja 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r., znak: ZDiT-UU.40122.1.96.2023 zezwalającej inwestorowi tj. A. S. na przebudowę zjazdu zwykłego z pasa drogowego ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...]) na teren nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]) w miejscu zgodnie z mapą i rysunkami technicznymi stanowiącymi załączniki do niniejszej decyzji na wskazanych w tej decyzji warunkach, zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Postanowienia te zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca zastrzegł przy tym w treści art. 61a § 2 k.p.a., że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W literaturze (P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el) nie budzi wątpliwości fakt, że w treści art. 61a k.p.a. ustawodawca zawarł dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj.: Po pierwsze, wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną – przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). Co za tym idzie w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i dopiero w jego toku tę kwestię wyjaśnić. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA z 2011 r., nr 4, s. 9). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie w wyniku zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego, nie polega na dokonaniu ustaleń dotyczących stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 953/20). Należy przy tym zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, o ile wszczęcie postępowania z urzędu w danej sprawie jest dopuszczalne oraz jeżeli organ uzna wszczęcie postępowania za celowe (por. wyrok SN z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11, Lex nr 1169138). Zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, aby nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. np. wyroki: NSA z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1060/15). Badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego z art. 10 k.p.a. Odnotować bowiem należy, że organ nie ma uprawnienia na wstępnym etapie postępowania do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodził od podmiotu nieuprawnionego (por. np. wyrok NSA z 8 października 2014 r., II OSK 745/13 a także przywołane tam poglądy judykatury). Po drugie, istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na następujące okoliczności: a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9). Zatem – uogólniając – uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. np. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14); b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12); c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, które nie zostało następnie uchylone lub zmienione w sposób prawem przewidziany. Przy czym o tożsamości sprawy można mówić, wówczas gdy: w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego (przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy) – por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19). Zmiana okoliczności faktycznych sprawia, że kolejna sprawa jest sprawą nową; d) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11; czy z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19). Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podniesiono okoliczności, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 702/18); e) strona żąda wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu (por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 495/21). Organ powinien wówczas wydać postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a., a nie zawiadomić stronę pismem wyjaśniającym przyczyny nie wszczęcia postępowania. Organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania również wówczas, gdy stwierdzi istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Skutkiem wszczęcia postępowania na żądanie strony będzie bowiem uzyskanie przez wnioskodawcę określonych uprawnień procesowych związanych z faktem zainicjowania postępowania. Takich uprawnień w postępowaniu wszczynanym z urzędu strona nie może zaś uzyskać. Organ odmawiając wszczęcia postępowania na żądanie strony powinien wówczas wydać postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu; f) wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do złożenia wniosku (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2050/19). Wskazać przy tym należy (P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el), że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. np. wyroki NSA: z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13; z 7 października 2021 r., II OSK 269/21). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być zatem znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15). Natomiast w przypadku, gdy strona nie usunęła, na żądanie organu i w wyznaczonym terminie, wad formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, to organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ale pozostawia podanie bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania obarczony wadami formalnymi, które nie zostały usunięte, nie może bowiem skutecznie zainicjować postępowania. Tym samym organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, a może jedynie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Przepis art. 61a k.p.a. będzie mógł więc znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy złożony wniosek jest w pełni poprawny i powinien spowodować wszczęcie postępowania. Jednakże wszczęcie postępowania nie jest możliwe ze względu na okoliczności wskazane w tymże przepisie (tj. art. 61a § 1 k.p.a.). Nie ma też podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., jeżeli organ administracji stwierdzi, że nie jest właściwy w sprawie (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 2600/21) – w takiej bowiem sytuacji organ powinien postąpić odpowiednio do okoliczności, zgodnie z dyspozycją art. 65 lub art. 66 k.p.a. Jak słusznie zatem wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, w świetle art. 61a § 1 k.p.a. zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11). Dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest stwierdzenie istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., III OSK 403/21). Przy czym postanowienie to nie ma charakteru uznaniowego – gdyż organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że postępowanie nie może być wszczęte z jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., I GSK 1514/18). Co więcej organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19; a także P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el). W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano jednak, aby takie "oczywiste" przeszkody zaistniały. Organ administracji bez głębszej analizy stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r., gdyż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy zjazdu zwykłego z pasa drogowego ul. [...] w Ł. (tj. działka drogowa nr [...] w obrębie [...]), na teren nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] (tj. działka nr [...] w obrębie [...]) wszczętym na wniosek A. S.. Nie jest to jednak to w tym wypadku takie oczywiste. Prawidłowość tego stanowiska organu administracji zajętego w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu z 6 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oceniał już w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 641/24. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 marca 2025 r. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 czerwca 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. z uwagi na brak przymiotu strony. W uzasadnieniu wyroku z 11 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 641/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazując na akta sprawy stwierdził, że działka skarżących (tj. działka nr [...]) położona w Ł. przy ul. [...], o pow. 0,5423 ha jest działką zabudowaną – znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny murowany, o powierzchni zabudowy 204 m2, o dwóch kondygnacjach naziemnych, wybudowany w 1950 r. oraz murowany budynek o funkcji "budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa", o powierzchni zabudowy 277 m2 o dwóch kondygnacjach naziemnych, wybudowany w 1950 r. Działka skarżących (położona przy ul. [...], tj. działka nr [...]) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez wspólny zjazd – z ul. [...] – z działką wnioskującego o przebudowę zjazdu (położoną przy ul. [...], tj. działką nr [...]). Sąd w świetle powyższego przyznał rację skarżącym, że zarówno geodezyjne wydzielenie działki nr [...], jak i udzielenie stosownych pozwoleń na budowę, w oparciu o które zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza działki nr [...] została zrealizowana, możliwe było pod warunkiem zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...], który to dostęp był zapewniony przez wnioskowany aktualnie do przebudowy zjazd obsługujący zarówno nieruchomość skarżących (ul. [...]), jak i nieruchomości wnioskującego o przebudowę zjazdu (ul. [...]). Ustawodawca zwraca bowiem uwagę na konieczność zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej (zob. w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1907 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy m.in. teren ma dostęp do drogi publicznej, przy czym zgodnie z definicją legalną dostępu do drogi publicznej wyrażoną w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem tym należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Nie ulega więc wątpliwości, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem podjęcia na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dostęp ten może być bezpośredni (jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej) lub pośredni (przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową, albo które stanowią drogi wewnętrzne). Ponadto dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, a faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być zatem dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (vide. M. Busztynowicz, M. Sługocka, Komentarz do § 14 rozporządzenia [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2024 r., LEX/el). Przy czym to właśnie zjazd łącząc jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Sąd za niewątpliwe uznał, że działka o nr [...] (tj. działka wnioskodawcy) i działka o nr [...] (tj. działka skarżących) graniczą ze sobą i przylegają bezpośrednio do ul. [...], do której mają dostęp przez jeden wspólnie urządzony zjazd używany – jak oświadczają skarżący – od kilkudziesięciu lat przez kolejnych właścicieli obu nieruchomości. Wnioskowany do przebudowy zjazd z ul.[...] był zjazdem wspólnym dla wskazanych powyżej nieruchomości, co z kolei oznacza, że zapewniał on dostęp do drogi publicznej zarówno nieruchomości wnioskodawcy (działka położona przy ul. [...]), jak również nieruchomości skarżących (działka położona przy ul. [...]). Wnioskowany do przebudowy zjazd łączył z drogą publiczną, tj. ul. [...], również nieruchomość będącą we współwłasności skarżących, tj. działkę o nr [...]. Sąd ocenił, że skoro organ procedował sprawę przebudowy zjazdu, to tym samym – mimo braku w aktach sprawy decyzji zezwalającej na jego budowę – można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że istniały podstawy do tego, aby uznać, iż wnioskowany do przebudowany zjazd wspólny dla nieruchomości skarżących (ul. [...]) i wnioskodawcy (ul. [...]) był zjazdem legalnym. Potwierdzeniem powyższego jest również twierdzenie skarżących, które organ powinien zweryfikować w toku postępowania, iż podczas remontu i modernizacji ul. [...] (w latach 2007 - 2008) zarządca drogi odtworzył istniejący zjazd wspólny do nieruchomości wnioskodawcy (ul. [...]) i skarżących (ul. [...]). Skoro wniosek A. S. inicjujący prowadzone postępowanie dotyczył przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej – ul.[...] (działka drogowa o nr [...]) – który jednak – co nie budzi wątpliwości w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych – zapewniał obsługę komunikacyjną dwóch nieruchomości, tj.: działki wnioskodawcy oznaczonej nr [...] (ul. [...]) oraz działki skarżących oznaczonej nr [...] (ul. [...]) to nie można twierdzić, że w sposób oczywisty, a więc nie budzący żadnych wątpliwości, że skarżącym nie służy przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. a dotyczącym przebudowy istniejącego zjazdu. Wskazane powyżej okoliczności świadczą bowiem o tym, że w żadnym razie nie można było już "na pierwszy rzut oka" stwierdzić, że oczywistym jest, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania. Wobec braku możliwości stwierdzenia "na pierwszy rzut oka", że oczywistym jest, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, należało w sposób wyczerpujący rozważyć, czy istniał związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego (w niniejszym przypadku art. 29 ust. 1 u.d.p.), a sytuacją prawną skarżących, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na ich sytuację w zakresie prawa materialnego. Nie może przy tym ujść uwadze fakt, iż wnioskowany do przebudowy zjazd łączy jezdnię (ul. [...]) z dwiema nieruchomościami gruntowymi (sąsiadującymi ze sobą, zlokalizowanymi przy ul. [...] [...] i [...]) usytuowanymi poza pasem drogowym, stanowiąc dla tych nieruchomości bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 4 pkt 8 u.d.p.). Ów wnioskowany do przebudowy zjazd jest więc miejscem wspólnego dostępu do tejże drogi dla nieruchomości wnioskodawcy (ul. [...]) oraz nieruchomości skarżących (ul. [...]) – łączy on bowiem z ul. [...] zarówno nieruchomość wnioskującego o przebudowę zjazdu, jak i nieruchomość skarżących. Równocześnie trzeba mieć na względzie to, że podmiotem uprawnionym do uruchomienia postępowania o przebudowę zjazdu już istniejącego może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd. Zjazd z drogi publicznej – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – nie jest zjazdem do pewnego miejsca, ale jest zjazdem na określoną nieruchomość – w niniejszym przypadku wnioskowany do przebudowy zjazd jest zjazdem wspólnym na nieruchomość wnioskodawcy (ul. [...]) i na nieruchomość skarżących (ul. [...]). Oceniając legitymację skarżących do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji z 17 maja 2024 r. należy też wziąć pod uwagę i to, że wnioskowana przebudowa zjazdu w istocie ogranicza skarżącym dostęp do drogi publicznej. Materializacja wnioskowanej przebudowy istniejącego zjazdu oznacza bowiem, że po tej przebudowie dostęp skarżących do drogi publicznej będzie miał w istocie charakter hipotetyczny, a nie realny. Ustalając czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu obsługującego również nieruchomość skarżących (tj. działkę położną przy ul. [...]) należy wziąć pod uwagę i to, że skoro do tej pory nieruchomość skarżących miała dostęp do drogi publicznej z mającego zostać przebudowanym zjazdu to jego przebudowa nie może pogorszyć ich sytuacji. Sąd ocenił, że zachodzi znaczne prawdopodobieństwo – graniczące z pewnością, że skarżący mają interes prawny w toczącym się postępowaniu dotyczącym przebudowy zjazdu obsługującego również nieruchomość będącą w ich współwłasności (tj. działka nr [...]). Nie może bowiem ujść uwadze to, że organy orzekały na skutek wniosku o przebudowę zjazdu już istniejącego, obsługującego dwie nieruchomości, tj. zarówno nieruchomość wnioskującego o przebudowę zjazdu (ul. [...]), jak i nieruchomość skarżących (ul. [...]) – a więc zjazdu wspólnego dla dwóch nieruchomości. Sąd we wskazaniach co do dalszego postępowania stwierdził, że kolegium ponownie rozpatrując sprawę winno uwzględnić wszystkie strony toczącego się postępowania w sprawie przebudowy zjazdu oraz poczynić ustalenia – w oparciu o wszelką zgromadzoną w organach dokumentację dotyczącą przebudowywanego zjazdu, a wskazujące na jakiej podstawie zjazd ten funkcjonował do tej pory, mając na względzie fakt, iż przebudowywany zjazd obsługiwał również nieruchomość skarżących zapewniając jej dostęp do drogi publicznej – dotyczące legitymacji skarżących do wniesienia odwołania. Dalsze czynności w sprawie będą uzależnione od poczynionych ustaleń. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, organ administracji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu zwykłego, nie uwzględnił w ogóle oceny prawnej co do posiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu, w którym ta decyzja została wydana oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 641/24 (art. 153 p.p.s.a.), chociaż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyrok ten był mu znany w dacie jego wydania (10 czerwca 2025 r.). Akta sprawy nie pozwalają natomiast uznać, że ocena ta stała się nieaktualna. Co więcej, uszło uwadze organu administracji, że skoro wyrokiem z 11 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 641/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie z 25 czerwca 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących, to nie zostało jeszcze zakończone ostatecznie postępowanie zwyczajne, w którym została wydana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r., zaś oba postępowania w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wobec powyższego wydanie przez organ administracji zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu zwykłego było zdecydowanie przedwczesne. Jedynie wówczas gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że wniosek taki został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższą oceną prawną. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z 6 maja 2025 r. Na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżących solidarnie od organu administracji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi. ds