II SA/Ol 601/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej T. S.A. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Przedmiotem sprzeciwu T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "strona", "skarżący") jest decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy, "WINB") wydana na skutek odwołania Stowarzyszenia A. (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z 16 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 572; dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna"). Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli na działce nr [...], położonej w O. PINB stwierdził zamontowanie na dachu budynku służby zdrowia masztu wykonanego w technologii metalowych kratownic połączonych ze sobą. Do masztu zamocowano trzy odciągi stalowe zamontowane do dachu budynku, natomiast u podnóża masztu zamontowane zostały trzy szafy sterujące z urządzeniami, zaś na szczycie masztu zamontowano urządzenia radiotelekomunikacyjne. Ustalono, że właścicielem wieży telekomunikacyjnej jest strona, została ona wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, a następnie rozbudowana. W trakcie użytkowania obiektu budowlanego inwestor dokonał zmiany danych w zakresie wielkości i rodzaju emisji co związane było z wymianą anten, wchodzących w skład stacji bazowej bądź zmiany ich parametrów użytkowych (m.in. kąta nachylenia, zmiany mocy, tiltów). PINB ocenił natomiast, że inwestor dokonał przebudowy istniejącej budowli (stacji bazowej telefonii komórkowej) bez uzyskania pozwolenia na budowę, co formalnie stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym analizy dokumentacji technicznej, oględzin obiektu oraz weryfikacji zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, organ ten nie stwierdził niezgodności wykonanych robót z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich realizacji. W szczególności nie odnotowano: - zjawisk mogących mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego; - przekroczenia parametrów technicznych i użytkowych dopuszczalnych dla tego typu obiektów; - negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi czy bezpieczeństwo mienia; - istotnych odstępstw od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani warunków technicznych określonych w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego. W związku z powyższym PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 16 czerwca 2025 r., w której powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowanych. Zdaniem PINB zakres wykonanych robót ograniczał się wyłącznie do wymiany bądź zmiany parametrów użytkowych urządzeń antenowych, bez ingerencji w konstrukcję nośną budowli, której budowa została uwzględniona w zatwierdzonym przy pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A. WINB wydał zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzję kasatoryjną, w której ocenił, że decyzja PINB została wydana przedwcześnie. Zauważył bowiem, że obecny podczas czynności kontrolnych przedstawiciel inwestora oświadczył jedynie, że wieża telekomunikacyjna powstała na podstawie pozwolenia na budowę, a urządzenia zamontowane na wieży telekomunikacyjnej, które były wymieniane bądź regulowane nie przekraczają 3 m wysokości. Nie był jednak w stanie określić ilości zmian dokonanych przy przedmiotowej stacji bazowej od czasu oddania jej do użytkowania. Tymczasem WINB jako istotne dla wyniku tej sprawy ocenił ustalenie czy w trakcie użytkowania stacji doszło do jej rozbudowy czy przebudowy. Wywiódł przy tym, że montaż dodatkowych anten sektorowych bądź ich regulacja powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro zaś, w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli. Inne przepisy mają natomiast zastosowanie jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na montażu anten o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to w opinii WINB jest to rozbudowa obiektu budowlanego - budowli, poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych. Zdaniem organu odwoławczego PINB nie ustalił jakie zmiany wprowadził inwestor w przedmiotowej stacji bazowej oraz jaki wpływ miały te zmiany na moc i parametry użytkowe stacji. WINB ocenił, że ustalenia w tym zakresie są niezbędne do zastosowania właściwej procedury prawnej (art. 50-51 lub art. 48 Prawa budowlanego). Zaznaczył, że jeśli roboty budowalne wykonane przy przedmiotowej stacji bazowej nie polegały na ww. robotach, nie zwiększyły się moc i parametry anten, wtedy mamy do czynienia z robotami budowlanymi nie wymagającymi pozwolenia na budowę i zastosowanie mają przepisy naprawcze zawarte w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy polecił aby prowadząc ponownie postępowanie administracyjne PINB uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację dotyczącą przeprowadzonych przez inwestora zmian modernizacyjnych w stacji bazowej z uwzględnieniem ewentualnej zmiany mocy i parametrów technicznych w antenach. Założył, że ustalenia te pozwolą na zastosowanie odpowiedniej procedury prawnej. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej WINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono wydanie tej decyzji z naruszeniem: 1/ art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i błędne ustalenie, że roboty polegające na instalacji urządzeń niestanowiących całości techniczno-użytkowej na istniejącym obiekcie budowlanym wymagają pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy literalna treść art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wskazuje, że pozwolenie na budowę w takiej sytuacji nie jest wymagane, 2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego i logicznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji, w szczególności brak logicznego i spójnego wyjaśnienia, co stoi na przeszkodzie zastosowaniu w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jak też pominięcia, że odwołanie nie dotyczyło urządzeń skarżącego a innego operatora; 3/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisów postępowania, których naruszenia miał się dopuścić organ I Instancji, co z kolei miałoby uzasadniać uchylenie decyzji tego organu i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania; 4/ art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do literalnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2025 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której strona skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, o tyle art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507; por. wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1044/25). Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym, także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14). Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294). Przechodząc do meritum sprawy i zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawową kwestią sporną jest to czy roboty polegające na instalacji urządzeń niestanowiących całości techniczno-użytkowej na istniejącym obiekcie budowlany, wymagają pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy literalna treść przepisu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego w ocenie strony skarżącej wskazuje, że pozwolenie na budowę w takiej sytuacji nie jest wymagane. Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie jak wynika z akt administracyjnych inwestor dokonał przebudowy istniejącej budowli — stacji bazowej telefonii komórkowej. Po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym analizy dokumentacji technicznej, oględzin obiektu oraz weryfikacji zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno- budowlanymi - organ nadzoru budowlanego nie stwierdził niezgodności wykonanych robót z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich realizacji. W szczególności nie odnotowano: zjawisk mogących mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego; przekroczenia parametrów technicznych i użytkowych dopuszczalnych dla tego typu obiektów; negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi czy bezpieczeństwo mienia; istotnych odstępstw od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani warunków technicznych określonych w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego. W związku z powyższym PINB w O. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w której stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowanych. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentacji projektowej dotyczącej przeprowadzonej przebudowy byłoby bezzasadne oraz faktycznie niemożliwe do spełnienia, albowiem zakres wykonanych robót ograniczał się wyłącznie do wymiany bądź zmiany parametrów użytkowych urządzeń antenowych, bez ingerencji w konstrukcję nośną budowli, której budowa została uwzględniona w zatwierdzonym przy pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Prace polegały na zmianie konfiguracji dotyczącej stacji bazowej, nie na budowie przez T. S.A. nowej stacji. Podkreślić raz jeszcze należy, że w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są na tym etapie niewystarczające i nie zostały w sposób rzeczowy uargumentowane w uzasadnieniu. Podkreślić należy, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania, iż konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 kpa zasady przekonywania. Działanie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Wnikliwa lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia przywołanego przepisu poprzez brak pełnego i logicznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego jest uzasadniony. Wskazać bowiem należy, że zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak również w sprzeciwie złożonym do Sądu strona postępowania T. S.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika przedłożyła obszerną argumentację wskazując m.in., że: - pozwolenie na budowę w formie decyzji [...] jak i decyzja [...] w przedmiocie rozbudowy zostały wydane wobec P. Sp. z o.o. - poprzedniczki prawnej T. S.A. - a nie wobec P. Sp. z o.o., która stanowiła zupełnie odrębny podmiot prawny, a która przywołana jest w treści decyzji. P. Sp. z o.o. przekształciła się w spółkę akcyjną, a następnie zmieniła firmę na obecnie brzmiącą. Powyższe powoduje, że wszystkie prace wykonane przez T. S.A. w tej lokalizacji dotyczą stacji wybudowanej w 2000 roku, a nie budowy w późniejszym terminie zupełnie nowej stacji. - całkowicie błędna i nieprawidłowa jest argumentacja jakoby stacja bazowa zawsze wymagała pozwolenia na budowę jak też, aby zawsze pozwolenia na budowę wymagało zwiększenie mocy lub montaż dodatkowych anten. Absurdalne są twierdzenia, że dla zastosowania przepisów Prawa budowlanego nie mają znaczenia ani zmiany legislacyjne zachodzące w brzmieniu przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego (wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) ani wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Argumentację prawną w tym zakresie strona skarżąca oparła na najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych w którym wskazuje się, że po zmianach legislacyjnych dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych straciło aktualność (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 32/24 i odniesienia do wyroków NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1476/18). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął argumentację prawną przedstawioną przez stronę. Podkreślić należy, że z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę; natomiast obowiązek wyczerpującego odniesienia się dotyczy zarzutów istotnych dla sprawy (wyrok NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2257/23). W ocenie Sądu zarzuty podniesione przez stronę w piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2025 r. były istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy i jeżeli organ odwoławczy nie podzielał przedstawionej argumentacji winien w uzasadnieniu decyzji do zarzutów strony się odnieść. Podkreślić należy, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1626/24; wyroki NSA z: 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 501/99, 15 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1654/97, 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00). Podkreślić również należy, że w zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy nawet w jednym zdaniu nie wskazał przyczyn, dla których nie skorzystał z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 723/24 w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W kontrolowanej decyzji przywołany przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został nawet przez organ odwoławczy zacytowany. W ugruntowanym Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia decyzji organ odwoławczego nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie, dlaczego organ odwoławczy samodzielnie nie uzupełnił materiału dowodowy w postępowaniu odwoławczym i nie dokonał jego merytorycznej oceny do czego był zobligowany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, kategorycznie stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. Sąd podziela przy tym także stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, iż organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W piśmiennictwie naukowym od dawna wskazuje się, że organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (por. A. Wróbel (w) M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 138). W ocenie Sądu ewentualna odmienna kwalifikacja przez organ odwoławczy wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie mogła stanowić wystarczających powodów do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie pociągała ona bowiem za sobą konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, który wykraczałoby poza kompetencje organu odwoławczego, przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że organ odwoławczy nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18). W konsekwencji - wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie – nie zostało należycie nieuzasadnione, a przesłanki umożliwiające wydanie decyzji kasacyjnej nie zostały wykazane. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także poprzez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże, że zakres postępowania uzupełniającego możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym jest niewystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej i organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Takie okoliczności nie zostały, dotychczas wykazane przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie ma nawet wzmianki na ten temat. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w pkt 2. sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł; wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.