I SA/Op 49/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. O. i T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2025 r., nr SKO.40.2609.2025.ps w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. O. i T. O. (zwanych dalej: skarżącymi) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Opolu (zwanego dalej też: SKO lub Kolegium) z dnia 31 października 2025 r., nr SKO.40.2609.2021.ps, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżących odwołania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 22 maja 2025 r. skarżący, działający poprzez pełnomocnika J. D., wystąpili do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi z 2024 r. , w wysokości 50.000 zł. Wniosek wpłynął do organu w dniu 2 czerwca 2025 r. Decyzją z dnia 27 czerwca 2025 r., nr Dś.190074.005093.25, Burmistrz Głuchołaz przyznał w pkt. 1 przyznał T. O. pomoc finansową w formie zasiłku na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 12.000 zł, w pkt 2 zobowiązał ww. do potwierdzenia wydatków związanych w ww. remontem lub odbudową, dokonaną z powyższej kwoty, zaś w pkt. 3 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została skierowana do skarżącego i doręczona jemu w dniu 1 lipca 2025 r. Jednocześnie decyzją z dnia 2 lipca 2025 r., [...], (numer tożsamy z ww. decyzją) Burmistrz Głuchołaz przyznał w pkt. 1 przyznał T. O., reprezentowanemu przez pełnomocnika, pomoc finansową w formie zasiłku na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego , który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 12.000 zł, w pkt. 2 zobowiązał ww. do potwierdzenia wydatków związanych w ww. remontem lub odbudową, dokonaną z powyższej kwoty, w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2026 r., zaś w pkt. 3 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja doręczona została w dniu 21 lipca 2025 r. pełnomocnikowi skarżących. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Pełnomocnik skarżących, odwołaniem z dnia 14 lipca 2025 r., nadanym w tym samym dniu, działając w imieniu skarżących zakwestionował decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 27 czerwca 2025 r. i zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego (ustawy o pomocy społecznej) oraz przepisów procesowych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2025 r. SKO stwierdziło niedopuszczalności odwołania S. O. i T. O., wskazując, że skierowanie zaskarżonej decyzji z dnia 27 czerwca 2025 r. do skarżącego, zamiast do jej pełnomocnika skutkować musi uznaniem, że strona została jedynie poinformowana o treści aktu, gdyż skutki prawne związane z doręczeniem decyzji związane są z prawidłowym jej doręczeniem. Kolegium przyjęło, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a organ wydał kolejną decyzję w dniu 2 lipca 2025 r., która została prawidłowo doręczona. Odnośnie zaś odwołania S. O. uznał, że decyzja nie została do niej skierowana. W uzasadnieniu organ wskazał nadto na stan faktyczny jaki wystąpił w sprawie oraz przepisy znajdujące do niej zastosowanie. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodzili się skarżący. Działająca w ich imieniem pełnomocnik wniosła skargę, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej K.p.a., art. 40 § 1 i 2 K.p.a., art. 129 § 2 oraz art. 109 i art..110 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodzili, że zagadnienie skutków procesowych wadliwych doręczeń nie jest nowe, a prawidłowość doręczeń nie jest celem samym w sobie. Pełnomocnik skarżących, pomimo niedoręczenia mu decyzji z dnia 27 czerwca 2025 r. wniósł - z zachowaniem terminu - odwołanie, a zatem posiadał wiedzę o zapadłej decyzji i stąd też w realiach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie wchodzi do obrotu prawnego. W ich ocenie wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Decyzja doręczona wadliwie wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202619 r., poz. 143 ze zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie w sprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, wykazała, że narusza ono prawo - przepisy proceduralne art. 40 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31 października 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez pełnomocnika skarżących odwołania wskazując, że skierowanie zaskarżonej decyzji z dnia 27 czerwca 2025 r. do skarżącego, zamiast do jego pełnomocnika skutkować musi uznaniem, że strona została jedynie poinformowana o treści aktu, gdyż skutki prawne związane z doręczeniem decyzji związane są z prawidłowym jej doręczeniem., tj. doręczeniem pełnomocnikowi. Kolegium przyjęło, że decyzja, od której wniesiono odwołanie nie weszło do obrotu prawnego, a organ winien dokonać jej prawidłowego doręczenia, tj. do rąk pełnomocnika. Tymczasem organ I instancji wydał w dniu 2 lipca 2025 r. kolejną decyzję, od której skarżący, ani ich pełnomocnik nie wnieśli odwołania. Sąd co do zasady uznaje, że zasada oficjalności doręczeń wynikająca z art. 40 § 1 i 2 K.p.a., statuuje obowiązek doręczania pism stronie, a gdy ustanowiła ona pełnomocnika temu pełnomocnikowi. Tym samym, doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 59/16, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2759/18 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie w takiej sytuacji decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny, strona zostaje tylko poinformowana o treści orzeczenia. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże zauważyć należy, że przepisy regulujące doręczenie lub ogłoszenie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - z uwagi na ich ogólny cel - stanowią gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji (tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Z tego względu każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia postanowienia stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem. Jeżeli zatem wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, doręczenie dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. może być uznane za dokonane skutecznie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 1957/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/20; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2759/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 850/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 404/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1587/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 655/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1790/19). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy po pierwsze dostrzec należało, że pełnomocnik skarżących i skarżący zamieszkują pod innymi adresami, a mimo to, nawet przyjmując wadliwość doręczenia decyzji z dnia 27 czerwca 2025 r. z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. uznać należało, że ta wadliwość nie wywołała dla strony negatywnych skutków procesowych. SKO jednak rozpoznając odwołanie na ww. decyzję stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez pełnomocnika skarżących - z zachowaniem terminu - odwołania. Podkreślić należy ponownie, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może mieć wpływ na uprawnienia stron. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisu art. 40 § 2 K.p.a. polegające na doręczeniu decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi, nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem odwołanie od decyzji wniesione zostało z zachowaniem terminu. Zaakcentowania wymaga również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia braku doręczenia od doręczenia wadliwego, ale dokonanego, w szczególności gdy strona ustanowiła pełnomocnika w sposób skuteczny i z odpowiednim zakresem umocowania, a doręczenie zostało dokonane z jego pominięciem. Wówczas przyjmuje się, że doręczenie aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych, a zwłaszcza nie pozbawiło jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/GL 1587/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 190/19; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1751/14; wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1454/18). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie i stąd też przy uwzględnieniu powyższego brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Burmistrza Głuchołaz z dnia 27 czerwca 2025 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 12.000 zł nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Tym samym w obrocie pozostaje ww. decyzja Burmistrza Głuchołaz z dnia 27 czerwca 2025 r. i 2 lipca 2025 r. w tożsamym przedmiocie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja z dnia 27 czerwca 2025 r. została podpisana i doręczone stronie, która wniosła w terminie odwołanie. Prawny zatem byt ww. decyzji na zewnątrz rozpoczął się z chwilą jej doręczenia stronie, która uzyskała informację - na etapie postępowania przed organem I instancji - odnośnie do stanowiska organu w sprawie dotyczącej złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie pomocy. Przez doręczenie w rozumieniu komentowanego przepisu należy rozumieć każdą sytuację, gdy decyzja (postanowienie) znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Wadliwe doręczenie decyzji nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, ale też nie można zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15). W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt IV SA/Gl 53/09, uznano, że doręczenie decyzji stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, wywołuje skutek w postaci związania organu wydaną decyzją, jakkolwiek decyzja ta nie została prawidłowo doręczona. Stanowisko powyższe wynika również jednoznacznie z wyroku NSA z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2720/23, w którym stwierdzono ponownie, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Zatem każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego środka odwoławczego. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA odniesiono się również do zagadnienia związania sądu uchwałą NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 oraz uchwałą NSA z dnia 18 marca 2019 r., sygn. akt I FPS 3/18, podnosząc, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter "ogólno wiążący", który wynika z unormowania zawartego w art. 269 P.p.s.a. Sformułowanie stanowiska zajętego w uchwale, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. należy rozumieć ściśle, tj. jako objętą nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały i to w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia zawarta w sentencji ww. uchwały z 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 dotyczy przepisów zawartych w Ordynacji podatkowej i tym samym poglądy prawne wyrażone w jej sentencji, jak i uzasadnieniu, nie mają związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do skuteczności doręczenia rozstrzygnięcia organu z naruszeniem zasady oficjalności doręczeń, a zatem są pozbawione w tym zakresie mocy wiążącej. Odnośnie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej S. O. przyjąć należało, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie od zapadłej decyzji dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, tj. tak długo, jak nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu jest obecnie niekwestionowany (por. np B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wyd. Warszawa 2017; wyroki NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1004/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1685/20; z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2511/22). Uwzględniając powyższe, stanowisko Kolegium i w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Wniosek o przyznanie pomocy złożony został bowiem również przez ww. skarżącą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni wskazania wynikające wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., tj. rozpoznanie wniesionego odwołania skarżących. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wyroku Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.