IV SA/Po 130/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Trzciance na uchwałę Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2021 r. nr XXVI/252/2021 w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Krzyż Wielkopolski stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 30 grudnia 2024 r. (znak: 4249-0.Pa.100.2024) Prokurator Rejonowy w Trzciance (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXVI/252/2021 Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Krzyż Wielkopolski (zwaną też dalej "Uchwałą"), zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie prawa – "w szczególności przepisów" art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("Dz. U. z 2024 r. poz. 1465"; dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez niezasadne zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, zauważając, że w § 7 Uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2021 r., tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, zaskarżona Uchwała, wydana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., tak jak uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego (dalej w skrócie "j.s.t."), stanowi akt prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym – a nie akt kierownictwa wewnętrznego. Oznacza to, że zaskarżona Uchwała powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 2 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., czego jednak stosownie do § 7 Uchwały zaniechano. Prawidłowe zaś ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem jego wejścia w życie. W konkluzji Skarżący stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") wniosła o: - umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi w całości jako bezprzedmiotowej - odstąpienie od obciążania Organu kosztami postępowania w razie uwzględnienia skargi; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniesiono, że 19 grudnia 2024 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr IX/69/2024 w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Krzyż Wielkopolski, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i w § 6 której przewidziano, że traci moc (zaskarżona) Uchwała. Organ zaznaczył, że nie kwestionuje, iż Uchwała winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, jednak na dzień jej podjęcia istniały w tym przedmiocie rozbieżności w orzecznictwie. Poza tym w niniejszej sprawie zaskarżona Uchwała została już uchylona przed wniesieniem skargi przez Prokuratora, który nie wykazał istnienia żadnego aktualnego interesu prawnego lub faktycznego, który uzasadniałby dalsze prowadzenie postępowania. Podstawowym celem skargi do sądu administracyjnego jest przywrócenie zgodności z prawem aktu normatywnego, co w tym przypadku nastąpiło już na drodze samokontroli przez Organ. Dlatego prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały, stanowiłoby naruszenie zasady ekonomii procesowej oraz niepotrzebne obciążenie sądów administracyjnych, wbrew zasadzie szybkości i efektywności postępowania (art. 7 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Od razu należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), na zgodne wnioski stron postępowania. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane w nin. uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXVI/252/2021 Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Krzyż Wielkopolski. W § 7 Uchwały postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2021 r." Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała została uchylona przez § 6 uchwały nr IX/69/2024 Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Krzyż Wielkopolski (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 3.1.2025 r. poz. 89). Ta ostatnia uchwała, w tym jej § 6, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (zob. § 8), tj. z dniem 18 stycznia 2025 r. Dlatego – wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – dopiero z tym dniem (18.1.2025 r.) została też uchylona zaskarżona Uchwała, co oznacza, że w dniu wniesienia skargi przez Prokuratora uchwała ta jeszcze obowiązywała. W związku z tym wypada zauważyć, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie – który Sąd w niniejszym składzie podziela – zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ j.s.t. w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.9.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.3.2007 r., II OSK 1776/06; por. też m.in. postanowienia NSA: z 28.1.2020 r., I OZ 1428/19; z 21.11.2019 r., I OZ 1116/19; z 14.6.2012 r., II FSK 990/12; z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13; z 18.3.2014 r., II GSK 194/14; z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14; a także wyroki NSA: z 11.12.2011 r., I OSK 1719/11; z 27.5.2008 r., II OSK 344/08; z 27.9.2007 r., II OSK 1046/07). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W kontrolowanej sprawie zaskarżona Uchwała w okresie blisko czterech lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy. W konsekwencji nadal mogłaby być ona stosowana do oceny zasadności i prawidłowości tych wypłat. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Wbrew stanowisku Organu, brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu (por. np. postanowienie NSA z 28.1.2020 r., I OZ 1428/19), a tym bardziej – że skarga powinna podlegać oddaleniu. Podstawę ustawową zaskarżonej Uchwały stanowił przepis art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W myśl art. 37b u.s.g.: "1. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. 2. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej." W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r. II OSK 2517/18). W kontrolowanej sprawie Prokurator zarzucił, że zaskarżona Uchwała, z naruszeniem przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 37b u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA: z 17.11.2021 r., III OSK 4382/21; z 18.7.2023 r., III OSK 2003/22; z 16.7.2024 r., III OSK 29/23; a także wyroki WSA: z 6.2.2024 r., II SA/Ol 1117/23; z 11.4.2024 r., III SA/Gd 485/23; z 26.2.2025 r., IV SA/Po 50/20; z 5.3.2025 r., II SA/Go 42/25; z 6.3.2025 r., IV SA/Po 32/25). W ocenie Sądu zasadnie Skarżący stwierdził, że zaskarżona Uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ należności z tytułu diet wypłacanych przewodniczącym jednostek pomocniczych j.s.t., których ona dotyczy, mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej j.s.t. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. Wypada w tym miejscu zauważyć, że pogląd, iż rada gminy w drodze przepisów statutowych (uchwały podejmowanej na podstawie art. 5 i art. 35 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) – a więc, zauważmy, przepisów rangi aktu prawa miejscowego – może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją był prezentowany już w stanie prawnym aktualnym na dzień 27 marca 1995 r., a więc przed wejściem w życie wyraźnej ku temu podstawy prawnej w postaci art. 37b u.s.g., który to przepis został dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 601) z dniem 1 stycznia 1996 r. (por.: uchwała SN z 8.2.1996 r., III AZP 33/95, OSNP 1996, Nr 16, poz. 216; wyrok NSA z 10.3.1995 r., II SA 138/95; por. też wyrok WSA z 30.1.2025 r., IV SA/Po 13/25). Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie (np. "z dniem podjęcia" albo nawet z innym dniem – tu: "z dniem 1 lutego 2021 r." – ale bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis), to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.