IV SA/Po 90/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), wydanym na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. P. (dalej również: inwestor; skarżąca; strona) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia 5 września 2024 r. nr [...] [w osnowie postanowienia II instancji błędnie wskazano końcowe oznaczenie literowe zaskarżonego postanowienia jako "[...]" - uw. wł. Sądu] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej grzywny oraz terminu wykonania obowiązku - i w to miejsce orzekł merytorycznie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również: PINB) nakazał inwestorom M. i T. P. rozbiórkę fundamentów o wymiarach w planie 4,05 x 9,55 m, nadbudowy o kafarek-lukarnę wykonany od strony frontowej, budynku zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...], w [...]. W dniu 21 marca 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na tej nieruchomości, stwierdzając brak wykonania powyższego obowiązku. W konsekwencji Inspektor powiatowy w dniu 16 kwietnia 2024 r. wystosował do zobowiązanej M. P. upomnienie, którym wezwał stronę do wykonania obowiązku rozbiórki: fundamentów o wymiarach w planie 4,05 x 9,55 m, nadbudowy o kafarek-lukarnę wykonany od strony frontowej w budynku zlokalizowany na powyżej opisanej działce. Następnie organ I instancji wydał tytuł wykonawczy [...] (znak: [...]), który został przesłany M. P. wraz z postanowieniem z dnia 5 września 2024 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) - dalej: u.p.e.a., w którym organ: - nałożył na M. P. (jako zobowiązaną) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, - wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 5 września 2024 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Odrębne upomnienie z dnia 16 kwietnia 2024 r. oraz tytuł wykonawczy (znak [...]) i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 5 września 2024 r. zostało wystosowane do T. P.. Postanowienie z dnia 5 września 2024 r. (k. 263 akt I inst.) zostało skierowane do zobowiązanej M. P. ze wskazaniem, że jest ona "reprezentowana przez I. S.". W rozdzielniku określono, że postanowienie to otrzymują m.in. "1. Adresat" i "2. Pełnomocnik (ePuap)". Postanowienie wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone I. S. za pomocą platformy ePUAP w dniu 8 września 2024 r. - identyfikator dokumentu: [...], [...] (k. 264, 265). Natomiast samej M. P. postanowienie to zostało doręczone drogą pocztową w dniu 12 września 2024 r. (k. 268). W dniu 19 września 2024 r. (data nadania pocztowego - k. 12 akt II inst.) wniesione zostało przez I. S. w imieniu M. i T. P. zażalenie "na postanowienia PINB z 5.09.2024 r. [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia". Postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. P.: - uchylił zaskarżone postanowienie w części terminu uiszczenia nałożonej grzywny, tj. zakresie sformułowania "w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia" i w to miejsce rozstrzygnął: "w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia organu II instancji", - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. w zakresie "wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 5 września 2024 roku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia" i w to miejsce orzekł: "wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 5 września 2024 roku w terminie 45 dni od dnia otrzymania postanowienia organu II instancji", - a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Inspektor wojewódzki stwierdził, że w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie z dnia 5 września 2024 r. "podaniem z dnia 19 września 2024 r." wniosła M. P. reprezentowana przez I. S.. Organ II instancji stwierdził dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.) oraz nałożenia grzywny w celu przymuszania na podstawie art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. Postanowienie organu odwoławczego zostało skierowane do M. P. reprezentowanej przez I. S." (rozdzielnik - k. 29 akt II isnt.) i doręczone w dniu 21 listopada 2024 r. (k. 34). W skardze na postanowienie Inspektora wojewódzkiego M. P. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia postanowienia, naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niedokonanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (tu: postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. "poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieważności, wynikającej z wydania orzeczenia w odniesieniu do nieistniejącej działki", gdyż "orzeczenia organów I i il instancji odnoszą się (...) do nieistniejącej działki, czyli [...]. Tymczasem, działka ta, na podstawie decyzji podziałowej z dnia 26 maja 2023 r. przestała istnieć, a w jej miejsce powstały działki nr [...] oraz [...]; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 119 § 1 i art. 42 oraz 121 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez niezasadne zastosowanie instytucji grzywny w celu przymuszenia. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz postanowienia organu I instancji na podstawie, stwierdzenie nieważności postanowień organów I i II instancji z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt. 4 i 7 k.p.a. z uwagi na wydanie orzeczeń w odniesieniu do nieistniejącej działki [...], wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie przez Sąd w razie nieuwzględnienia tego wniosku, uwzględnienie niniejszej skargi przez organ w trybie autokontroli. W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Do akt sprawy Inspektor dołączył postanowienie z dnia 21 stycznia 2025 r. nr [...] o wstrzymaniu w całości wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...] (k. 68 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazał się zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot zaskarżenia rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet złożenie wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK [...], dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne jw.). Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...], zasadniczo utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 5 września 2024 r. znak [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a częściowo je uchylające i orzekające merytorycznie w zakresie terminów wykonania obowiązków związanych z uiszczeniem grzywny oraz wykonaniem nakazu rozbiórki. Kontrolując zgodność z prawem przedmiotowego postanowienia, Sąd dostrzegł zasadnicze uchybienia procesowe po stronie organu II instancji które powodowały uchylenie zaskarżonego aktu bez względu na ewentualną merytoryczną prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Postanowienie organu odwoławczego obarczone jest bowiem istotnymi wadami procesowymi, wynikającymi z niedostatecznego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy rzutujących na dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. W takich warunkach rozpatrywanie zarzutów skargi i materialnoprawnej prawidłowości zaskarżonego postanowienia byłoby przedwczesne. Z tej też przyczyny Sąd zasadności tychże zarzutów nie oceniał. Sąd wyjaśnia, że jak to wynika z utrwalonego stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – w egzekucji administracyjnej doręczenie tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczyna egzekucję administracyjną i może być kierowane wyłącznie do zobowiązanego, a po doręczeniu tytułów wykonawczych dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., o ile pełnomocnik zostanie ustanowiony w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt I FSK 1402/20, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie egzekucyjne w administracji jest postępowaniem odrębnym od postępowania jurysdykcyjnego w administracji, w którym wydawane są decyzje nakładające obowiązki wynikające z prawa materialnego, które następnie podlegają wyegzekwowaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 310/06, 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 367/10, 22 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1630/16, 28 maja 2024 r. sygn. akt I FSK 1402/20 - orzeczenia dostępne jw.). W momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do skutecznego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego powinno być doręczone zobowiązanemu. Przy tym, wprawdzie art. 40 § 2 k.p.a. (mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a.) przewiduje obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, to jednak pełnomocnictwo złożone w postępowaniu jurysdykcyjnym obejmuje reprezentację strony wyłącznie w tym postępowaniu. Zdawał sobie z tego sprawę Inspektor powiatowy, bowiem w piśmie z dnia 21 marca 2024 r. nr [...] zwrócił się odrębnie do zobowiązanych M. i T. P. oraz ich pełnomocnika występującego w postępowaniu administracyjnym - I. S. o jednoznaczne wskazanie, czy pełnomocnictwa z dnia 24 lutego 2017 r. "obejmuje również reprezentowanie w postępowaniu egzekucyjnym wynikającym z zakończenia postępowania administracyjnego" (k. 242 akt I inst.). Oryginał tego pełnomocnictwa (bez daty) wraz z pismem przewodnim M. i T. P. z dnia 24 lutego 2017 r. (k. 63) znajduje się aktach administracyjnych organu I instancji (k. 62). Z jego treści wynika, że T. P. i M. P. udzielają I. S. pełnomocnictwa do występowania w ich imieniu oraz składania oświadczeń woli "przy załatwianiu wszystkich spraw związanych ze sprawą nr [...]". M. P., której doręczono to wezwanie w dniu 25 marca 2024 r. (k. 246) nie wypowiedziała się w tym przedmiocie. Podobnie, nie zajęła stanowiska I. S., której w dniu 3 kwietnia 2024 r. również doręczono przedmiotowe wezwanie (k. 245 akt I inst.). Na wezwanie to odpowiedział natomiast T. P. w piśmie wniesionym drogą elektroniczną (ePUAP) w dniu 28 marca 2024 r., oświadczając, że pełnomocnictwo z dnia 24 lutego 2017 r. udzielone I. S. "jest aktualne i obejmuje również reprezentowanie w postępowaniu egzekucyjnym" (k. 245). Z kolei postanowienie z dnia 5 września 2024 r. (k. 263 akt I inst.) zostało skierowane przez Inspektora powiatowego do zobowiązanej M. P. ze wskazaniem, że jest ona "reprezentowana przez I. S." i doręczono je wraz z tytułem wykonawczym: I. S. za pomocą platformy ePUAP w dniu 8 września 2024 r. (k. 265), natomiast samej M. P. drogą pocztową w dniu 12 września 2024 r. (k. 268). W dniu 19 września 2024 r. (k. 12 akt II inst.) zostało wniesione przez I. S. w imieniu M. i T. P. zażalenie "na postanowienia PINB z 5.09.2024 r. [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia". Do zażalenia została dołączona fotokopia wyżej wspomnianego pełnomocnictwa z dnia 24 lutego 2017 r. (k. 9 akt II inst.). Zasadą wynikającą z art. 40 § 1 k.p.a. (znajdującą zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a.), jest że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei przywołany wcześniej przepis art. 40 § 2 k.p.a. może znajdować zastosowanie w dalszym toku postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym również orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Doręczenie rozstrzygnięcia tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, będzie bezskuteczne, gdyż doręczenie w takiej sytuacji nie wywołuje skutków prawnych (por. np. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1072/12 i 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 259/17 - dostępne jw.). Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2883/20, dostępnym jw.). Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony (patrz: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2759/18, dostępny jw.). W takiej sytuacji, organ II instancji zasadnie przyjął – w sposób dorozumiany –w zakresie doręczenia postanowienia PINB z dnia 5 września 2024 r. skuteczność doręczenia bezpośrednio zobowiązanej M. P. w dniu 12 września 2024 r. (k. 268), a nie I. S. w dniu 8 września 2024 r. (k. 265). Wobec tego wniesione przez I. S. w imieniu zobowiązanej M. P. zażalenie w dniu 19 września 2024 r. (na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a.) zostało dokonane w terminie, o którym mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a. (7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia). Dodać należy, że przyjęcie skuteczności doręczenia pełnomocnikowi – do czego nie było jednakże podstaw – powodowałoby z kolei, że zażalenie zostało wniesione po terminie, a zatem byłoby bezskuteczne i prowadziło do wydania przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia formalnego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W niniejszej sprawie nie było do takiego działania podstaw faktycznych i prawnych. W konsekwencji należało przyjąć, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Niemiej jednak podanie to zawierało braki formalne związane wykazaniem umocowania przez wnoszącego pismo. Jednym z braków formalnych odwołania (zażalenia) jest brak pełnomocnictwa, którego niezłożenie traktuje się jako niespełnienie wymagań formalnych dla pisma procesowego (por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1328/18, dostępny jw.). Jak już to zostało wyjaśnione, wspomniane wcześniej pełnomocnictwo administracyjne udzielone I. S. przez M. P. w dniu 24 lutego 2017 r. nie obejmowało umocowania do działania w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z tym w sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 64 § 2 (w zw. z art. 33 § 1 i 3) k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tak się jednak nie stało, a organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w drugiej instancji bez uprzedniego podjęcia działań w celu usunięcia braków formalnych podania, tj. ani nie wezwał wnoszącego podanie do przedłożenia wymaganego pełnomocnictwa, ani też nie zwrócił się do samej zobowiązanej o podpisanie podania lub też – jeżeli w dacie dokonania czynności procesowej pełnomocnik nie był umocowany – potwierdzenie skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia zażalenia (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 509/17, dostępny jw.). W takich warunkach rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji wskazywało na istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 64 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przedwczesnego jej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne w zakresie dopełnienia wszystkich obowiązków fazy wstępnej postępowania odwoławczego, w której organ powinien m.in. ocenić, czy podanie spełnia wymogi formalne i zastosować tryb z art. 64 k.p.a. w celu umożliwienia stronie usunięcia dostrzeżonych braków. Na koniec Sąd jeszcze wyjaśnia, że pomimo faktu, iż organ II instancji doręczył postanowienie z dnia 4 listopada 2024 r. również nieprawidłowo pełnomocnikowi M. P. w dniu 21 listopada 2024 r. (k. 34 kat II inst.), to Sąd uznał dopuszczalność skargi wniesionej z zachowaniem terminu (art. 53 § 1 p.p.s.a.) i ją rozpoznał. Dostrzeżone przez Sąd braki w zakresie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, które wcześniej nie zostały zauważone przez organ traktujący tego pełnomocnika jako właściwie umocowanego w sprawie, nie mogą powodować negatywnych skutków dla strony. Jeżeli bowiem organ nie dostrzegł braków w tym zakresie i nie wezwał strony do ich uzupełnienia, co nastąpiło z uchybieniem przepisów postępowania, to okoliczność ta nie może uzasadniać odrzucenia skargi. W takim bowiem wypadku strona zostałaby pozbawiona możliwości zrealizowania przysługującego jej prawa do sądu (patrz: postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1615/11, dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (400 zł wpisu stosunkowego od skargi).