I SA/Wa 737/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 lutego 2025 r. nr KKU-48/24 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 25 lutego 2025 r., nr KKU-48/24, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "Komisja/organ") – po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] od decyzji Wojewody Wielkopolskiego (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 13 lutego 2024 r., nr SN-VI.7532.3.578.2024.11 (SN- VI.7532.1.164.2017.11), odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], arkusz mapy [...], jako działka nr [...], o powierzchni 0.1665 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] własności opisanej powyżej nieruchomości. Zaskarżona decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), decyzją z 13 lutego 2024 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], arkusz mapy [...], jako działka nr [...], o powierzchni 0.1665 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Wojewoda uznał przede wszystkim, że z analizy sprawy wynika, że podmiot jakim były Polskie Koleje Państwowe (a obecnie: Polskie Koleje Państwowe S.A.) został powołany do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Posiadane przez nie mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega zatem wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej w myśl przywołanej regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dodatkowo wskazał, że w systemie prawa obowiązuje decyzja Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury z 2020 r. poz. 38 z późn. zm.), na mocy której na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, 284, 782 i 1086), ustala się tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe, dla poszczególnych województw. Zgodnie z załącznikiem nr 15 do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r., dla województwa wielkopolskiego, terenem zamkniętym jest m.in. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna [...], [...], działka nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego złożyła Gmina Miasto [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] własności spornej nieruchomości. W pierwszej kolejności Komisja wskazała, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, na mocy Traktatu Wersalskiego z dnia 28 maja 1919 r. Z akt sprawy nie wynika, zdaniem organu, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez PKP S.A. nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Organ ocenił także czy w zakresie przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające. Podkreślił w związku z tym, iż wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, zdaniem organu, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Mając powyższe na uwadze, jak również regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, to w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Ponadto, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, iż dla komunalizacji gruntu nie ma znaczenia kwestia istnienia na spornym terenie tzw. "terenu zamkniętego", o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bowiem, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Na ww. decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "PKP SA"), zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono natomiast: 1) rażące naruszenie przepisów prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990.32.191) oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, poprzez błędną ich interpretację, a konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż negatywna przesłanka komunalizacji określona we wspomnianym wyżej art. 11 ust. 1 pkt 1 powiązana jest z odrębną przesłanką wskazaną w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, w związku z czym zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wymagałoby wykorzystywania danego składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez określony podmiot, oraz niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie faktu nabycia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przez podmiot trzeci, a więc PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., i nie zapewnienie temu podmiotowi możliwości wzięcia udziału w postępowaniu; 3) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 1 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz.U. 1989.67.407) oraz art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 8, art. 19 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. 1989.26.138), a także art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U.1989.52.310), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), a więc działka nr [...] (wcześniej – [...]), służył w dacie komunalizacji do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej; 4) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 i 11 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U.1988.30.207) oraz art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), a więc działka nr [...] (wcześniej – [...]), służył w dacie komunalizacji do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej; 5) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 11 ust. 2 tej ustawy oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U.1990.51.301), poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż spod komunalizacji wyłączone mogły być wyłącznie składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wymienionych w wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, a w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2; 6) naruszenie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 16 ust. 1-4 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie; 7) naruszenie art. 110 § 1 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę faktu związania Wojewody Wielkopolskiego decyzją nr 4/2020 z dnia 14 września 2020 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (IR-iP 111.747.2020.12) i niezastosowanie tego przepisu; 8) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego za sprawą przyjęcia, iż charakter i przeznaczenie działek (domyślać się można, iż organ miał na myśli działkę nr [...] oraz działkę nr [...]) nie miał znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji niedokładne zbadanie możliwości wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, - przyjęcia, iż przyznanie działce nr [...] statusu terenu zamkniętego nie miało znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji niedokładne zbadanie możliwości wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji; pominięcia myśli wyrażonej przez Wojewodę Wielkopolskiego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którą nadanie działce nr [...] statusu terenu zamkniętego stanowiło usankcjonowanie istniejącego od dawna stanu faktycznego, a także ustalenia Wojewody Wielkopolskiego, iż składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie komunalizacji służył m.in. wykonywaniu zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa (a więc - także innym celom); 9) naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż Polskie Koleje Państwowe (przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe") w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej; 10) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 lutego 2024 r. o znaku SN-VI.7532.3.578.2024.11, pomimo że orzeczenie to co do zasady odpowiadało prawu; 11) naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy w sposób schematyczny, bez rzetelnego odniesienia się tak do zarzutów Miasta [...], jak i argumentów przedstawionych przez Wojewodę Wielkopolskiego; 12) naruszenie art. 6 k.p.a., w związku z naruszeniami wspomnianymi wcześniej. Z uwagi na powyższe zarzuty PKP SA wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też o zasądzenie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komisji nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komisji dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"). Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Należy wskazać, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". W ocenie Sądu, wbrew jednak stanowisku PKP SA, użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podkreślić przy tym należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). Ponadto, wbrew zarzutom PKP SA, prawa zarządu do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej (umowy) wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926 r. weszły w życie: 1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz; 2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy PKP zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP, które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu PKP. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę. Nie ma również racji PKP SA oraz Wojewoda podnosząc, że na przeszkodzie komunalizacji spornego mienia stoją przepisy art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którymi, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. stosownie do treści którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego); należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; oraz należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Sformułowanie zawarte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy "mienie służące wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służyło określone mienie i oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1393/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 11 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 128/10 i z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 412/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "służące" należy więc odróżnić od użytego w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 3 określenia "należące do", które oznacza należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że skarżąca nie wykazała, by w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, to jest by jej poprzednik prawny był przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, w szczególności z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Skarżąca (ani jej poprzednik prawny) nie była również wymieniona w wykazie przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. Podobnie kwestia terenów zamkniętych, która w ocenie Sądu orzekającego, nie przesądza o nabyciu przez PKP SA tytułu prawnego (prawa zarządu) do przedmiotowego gruntu, a więc nie wpływa tym samym na wynik postępowania komunalizacyjnego. Decyzja o ustanoweniu terenu zamkniętego jest wydawana w oparciu o przepis art. 4 ust. 2a z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W literaturze przyjmuje się, że decyzja ta wiąże wyłącznie jednostki podlegające organowi, który ją wydał (tak G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 147). Niemniej stanowi ona, wbrew swej nazwie, akt nie indywidualny, skierowany do konkretnego adresata, lecz generalny, wyrażający się w wytyczeniu granic terenu specjalnego o odrębnym reżimie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07, LEX nr 488502 i z dnia 8 lute-go 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10, LEX nr 990253). Zauważyć należy więc, że ustanowienie terenów zamkniętych nie można uznać za akt rzędu normatywnego (np. rozporządzenie, zarządzenie), gdyż nie jest skierowany do nieokreślonej liczby adresatów, ale reguluje sytuację prawną jedynie konkretnych podmiotów, do których się odnosi. Niewątpliwie ustanowienie terenów zamkniętych ingeruje w sposób bezpośredni w prawo własności, ale prawa tego nie kreuje po stronie kogokolwiek. Stąd wniosek, że decyzja ustanawiająca teren zamknięty zawsze pociąga za sobą następstwa prawne, choć zakres ich oddziaływania jest znacznie węższy niż w wypadku planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom skargi, dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia nie ma również kwestia wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji nr 4/2020 z dnia 14 września 2020 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, która dotyczyła w istocie modernizacji m.in. linii kolejowej nr [...], w szczególności poprzez oznaczenie terenu inwestycji, w tym linii rozgraniczających teren, oraz warunków technicznych jej realizacji (art. 9q ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, dalej jako "u.t.k."). Nie tworzyła natomiast prawa zarządu (użytkowania) do gruntu działki nr [...] na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.). Co prawda Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nabywa własność nieruchomości niezbędnych do budowy linii kolejowej (nabycie nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji), a z kolei PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. lub Centralny Port Komunikacyjny nabywają prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tych nieruchomościach (art. 9q ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 9s ust. 3 i ust. 3b u.t.k.), to jednak istotne jest, że do nabycia wyżej wymienionych praw dochodzi z mocy samej ustawy (art. 9s ust. 3 u.t.k.) w dniu uzyskania przez decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przymiotu ostateczności (vide: Trela Marcin (red.), Wajda Paweł (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, Opublikowano: WKP 2022). W realiach niniejszej sprawy jest to data o wiele późniejsza niż dzień komunalizacji, przez co kwestia wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji nr 4/2020 z dnia 14 września 2020 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie miała znaczenia dla sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., poprzez nie zapewnienie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. – obecnemu użytkownikowi wieczystemu spornego terenu, Sąd wyjaśnia, że zarzut ten jest chybiony. W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2025 r., III OSK 2113/22): " (...) że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08). W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnego zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15). Uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.pa. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczy o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego naruszenie to dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnej porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnej porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest wskazany już art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08)." W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama PKP SA. W ocenie Sądu, nie ma przy tym racji PKP SA, że to Komisja nie dopełniła obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez nią okoliczności. Wbrew stanowisku PKP SA, ciężar dowodu w tym zakresie nie spoczywał wyłącznie na organie, lecz także na PKP SA. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak po noweli art. 7 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/, s. 11-12, oraz por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1631/19, LEX nr 3041375). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1830/11, CBOSA; z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1203/15, Lex nr 2348966 oraz z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18, Lex nr 2690526). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd. Sąd zwraca zatem uwagę, że niewątpliwie obowiązkiem także PKP SA w niniejszej sprawie było staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości fakt zarządu do spornej nieruchomości, czego w realiach niniejszej sprawy zabrakło. Powyższa ocena organu nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności, jest swobodna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że Skarżąca nie podziela tego stanowiska, podnosząc w istocie argumenty natury jedynie polemicznej, nie może wpłynąć na ocenę Sądu, który uznaję decyzję Komisji za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Nie sposób bowiem podzielić zdania PKP SA, że organ dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności sformułowanych w skardze, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Pełna ocena materiału dowodowego, dokonana przez organ, znalazła następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji – w myśl art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko, o czym była już mowa powyżej. W ocenie Sądu, Komisja zatem prawidłowo uznała, że rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie komunalizacji mienia jest błędne, i należało je uchylić, oraz stwierdzić nabycie własności działki nr [...] przez Gminę Miasto [...]. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.