II SA/Wa 1332/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego I. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2012 r. I.S. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia mu pozwolenia na broń palną myśliwską do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie z jego skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w B., po rozpatrzeniu wniosku strony, stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek, wymienionych w art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, a także brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania w myśl art. 98 § 1 kpa, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. Na to postanowienie strona złożyła w ustawowym terminie zażalenie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, że wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z jej skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o cofnięcie pozwolenia na broń. Wniosła tym samym o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie prowadzonego postępowania. Strona podniosła, że przedmiotem jej skargi jest kwestia wyboru stanu prawnego, tj. które przepisy ustawy o broni i amunicji należy w jej sprawie stosować, co ma dla niej zasadnicze znaczenie, zatem jej zażalenie jest zasadne. Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji stwierdził, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. W sprawie strony sytuacja taka – zdaniem organu – nie zachodzi, bowiem rozstrzygnięcie jej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma znaczenia procesowego. Organ wyjaśnił, że przepis art. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195) stanowi, że tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem postępowanie w sprawie cofnięcia jej pozwolenia na broń toczy się na podstawie znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, gdyż zostało ono wszczęte w dniu 26 października 2011 r. W dacie tej obowiązywał już znowelizowany przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 52 poz. 525 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia na broń nie może posiadać osoba skazana m. in. za przestępstwo umyślne. Skoro zatem organ I instancji uzyskał prawomocny wyrok skazujący stronę za popełnienie czynu z art. 77 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.), to – w ocenie organu – wynik kolejnego toczącego się przeciwko niej postępowania karnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej cofnięcia jej pozwolenia na broń. Tym samym, zdaniem Komendanta Głównego Policji, zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii zasadności odmowy przez organy Policji zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia stronie pozwolenia na broń do czasu prawomocnego zakończenia jej sprawy karnej bezzasadnie przedłużyłoby postępowanie administracyjne, które z uwagi na ustalenie przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. "a" ustawy o broni i amunicji może być już zakończone decyzją merytoryczną organu. Konkludując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania dyspozycji art. 97 § 1 kpa, tj. zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia stronie pozwolenia na broń palną myśliwską z przyczyn wskazanych w pkt 1-4 tego przepisu. Żadna z nich bowiem nie zachodzi. Komendant Główny Policji przeprowadził także postępowanie w celu ustalenia czy – stosownie do dyspozycji art. 98 § 1 kpa – istnieją podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego na wniosek strony. Wynik postępowania okazał się negatywny. Jak wskazał organ, nie jest możliwe zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w myśl powyższego przepisu, gdyż postępowanie to toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Nie jest zatem spełniony jeden z warunków tego przepisu, dla którego zastosowania ustawodawca wymaga łącznego wystąpienia ich wszystkich. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Powyższe postanowienie I.S. uczynił przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sformułowanej w dniu [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu zarzucił organowi zastosowanie nowych przepisów ustawy o broni i amunicji do zdarzeń zaistniałych przed dniem, w których przyjęły one stosowane brzmienie. Zwrócił także uwagę na nieuwzględnienie przez organ postępowań prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wszczętych z jego skargi. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zawarł w niej zarazem argumentację wskazującą na prawidłowe stosowanie przez organ przepisów intertemporalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesione w skardze przez stronę. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dostrzec należy, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Warto zaznaczyć, że przed ww. nowelizacją rzeczony przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak zauważa się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji kpa, aktualną treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 kpa, którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uznaje się za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 kpa, strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. o sygn. akt II OZ 856/08, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009 r., nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08, publ. LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II OZ 407/10, publ. LEX nr 663658). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 kpa (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1134/13 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEX nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w świetle art. 101 § 3 kpa, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wydane zatem na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 kpa, jako wydane bez podstawy prawnej. Powyższa konstatacja ma pełne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich – wbrew zawartemu w nim pouczeniu – I.S. nie przysługiwało zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Postanowienie to zostało bowiem wydane już po wejściu w życie omówionej wcześniej nowelizacji art. 101 § 3 kpa. Organ II instancji błędnie zatem przyjął zażalenie skarżącego do rozpoznania i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r., bowiem obowiązany był, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 101 § 3 kpa, stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Tym samym, jak była mowa, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji jest obarczone wadą nieważności, a jako takie – wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym miejscu należy rozważyć, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje zażalenie. Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego – szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady Państwa praworządnego (art. 2 ustawy zasadniczej), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że niezgodne z zasadą Państwa prawnego jest odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, które skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie, wnioskując a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skonstatować należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia, które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 kpa przyczyną ich nieważności. Sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwota 100 złotych stanowi wartość uiszczonego wpisu od skargi.