II SA/Wa 1955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spraw.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. B., A. W. oraz R. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] maja 2013 r. zawiadomieniem nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. [...] w W. przez J. B., A. W. i R. B., z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2011 r. Dz. U. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), tj. zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym bez tytułu prawnego, przy braku uprawnień do jego uzyskania. W dniu [...] czerwca 2013 r. J. M., pełnomocnik J. B., A. W. i R. B. złożył wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem wniosku do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] o uznanie wstąpienia przez strony w stosunek umowy najmu przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant [...] Policji wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 123, art. 124, art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) postanowienie nr [...], którym odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu. Rozstrzygnięcie to uzasadnił brakiem wystąpienia przesłanek do obligatoryjnego lub fakultatywnego zawieszenia postępowania, określonych w art. 97 § 1 oraz art. 98 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik stron postępowania, wnosząc o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Uzasadniając odwołanie, pełnomocnik wskazał, że mieszkanie nr [...] przy ul. B. [...] zostało przyznane A. B. na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., jako funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej, wraz z prawem do zamieszkiwania w nim razem z rodziną: żoną J. B. oraz dziećmi A. i R.. Podniesiono, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. A. B. zwracał się do Komendanta [...] Policji o umożliwienie wykupu mieszkania. Wniosek ten spotkał się z odmową, z uwagi na fakt, że mieszkanie to należy do zasobów [...], a Komendant [...] Policji jedynie nim zarządza. W 2012 r. A. B. zmarł. Wobec powyższego wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik wskazał, że stawia to rodzinę zmarłego funkcjonariusza w kłopotliwej sytuacji, gdyż nie posiadają oni tytułu prawnego do innego lokalu. Konsekwencją nakazania J. i R. B. oraz A. W. opuszczenia zajmowanego dotychczas lokalu jest zagrożenie bezdomnością. Ponadto wskazano, że strony złożyły wniosek do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] o zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu. W wyniku wniesionego odwołania w dniu [...] lipca 2013 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 w związku z art. 98 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm.), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 roku Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz art. 6 a ustawy o Policji w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji. Uzasadniając powyższe, organ stwierdził, zgadzając się w tej materii z organem I instancji, że w sprawie bez wątpienia nie można dokonać zawieszenia postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a, z uwagi na fakt, że postępowanie w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. B. [...] zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Pozostały zatem przesłanki określone w art. 97 § 1 k.p.a. przewidującym cztery okoliczności, które jeśli wystąpią, zobowiązują organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobiercy do udziału w postępowaniu zmarłej strony nie jest możliwe i nie wyznaczono zarządcy lub kuratora spadku. Postępowanie zawiesza się również w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony lub w razie utraty przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych. Ostatnia przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego polega na konieczności jego zawieszenia w wypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jako że w sprawie strony powołały się właśnie na tą okoliczność, w związku ze złożonym do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] wnioskiem, Komendant Główny Policji za zasadne uznał rozważenie kwestii zagadnienia wstępnego. Jest to taka kwestia, która nie może zostać rozstrzygnięta przez organ w toku prowadzonego przez niego postępowania i musi zostać powierzona innemu podmiotowi. Jednakże Komendant nie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. Organ Policji jest uprawniony do przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w jego dyspozycji w drodze postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o Policji. Zatem ustalenie kwestii umowy najmu nie stanowi, w jego ocenie, zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego mu zakończenie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu. Na powyższe postanowienie, strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie kwestii opróżnienia lokalu przez skarżących może nastąpić bez uznania przez [...] (działające poprzez Wydział Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...]), jako właściciela lokalu, że skarżący wstąpili w stosunek najmu tego lokalu w miejsce zmarłego A. B.. Pełnomocnik wskazał, że [...], jako właściciel lokalu, może uznać, że J. i R. B. oraz A. W. wstąpili w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. B. [...] po zmarłym A. B., a wtedy byliby oni chronieni przed orzeczeniem nakazu opuszczenia lokalu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta [...] Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesione w skardze przez stronę. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dostrzec należy, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Warto zaznaczyć, że przed ww. nowelizacją rzeczony przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak zauważa się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji kpa, aktualną treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 kpa, którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uznaje się za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 kpa, strona wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. o sygn. akt II OZ 856/08, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009 r., nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08, publ. LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II OZ 407/10, publ. LEX nr 663658). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 kpa (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1134/13 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEX nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w świetle art. 101 § 3 kpa, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wydane zatem na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 kpa, jako wydane bez podstawy prawnej. Powyższa konstatacja ma pełne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. [...] w W. przez J. B., A. W. i R. B. nie przysługiwało zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Postanowienie to zostało bowiem wydane już po wejściu w życie omówionej wcześniej nowelizacji art. 101 § 3 kpa. Organ II instancji błędnie zatem przyjął zażalenie skarżącego do rozpoznania i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r., bowiem obowiązany był, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 101 § 3 kpa, stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Tym samym, jak była mowa, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji jest obarczone wadą nieważności, a jako takie – wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym miejscu należy rozważyć, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje zażalenie. Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego – szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady Państwa praworządnego (art. 2 ustawy zasadniczej), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że niezgodne z zasadą Państwa prawnego jest odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, które skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie, wnioskując a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skonstatować należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia, które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 kpa przyczyną ich nieważności. Sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Niezależnie od przedstawionych powyżej argumentów, postanowienie Komendanta Głównego Policji było obarczone jeszcze jedną wadą. Organ II instancji, orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oparł się na podstawie wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powołał zatem błędną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, albowiem prawidłowo powinien był wskazać na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że decyzja zawiera błąd w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwota 100 złotych stanowi wartość uiszczonego wpisu od skargi.