II SA/Wa 266/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. działając na podstawie art. 97 pkt 4 w związku z art 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia A. N. od postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji stwierdził, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 pkt 4 kpa jest zasadne jedynie w wypadku, gdy wydanie rozstrzygnięcia zależy od prejudycyjalnego stanowiska innego organu lub sądu. W sprawie niniejszej sytuacja taka – zdaniem organu – nie zachodzi. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] nakazał A. N. opróżnienie zajmowanego lokalu z powodu zaległości czynszowych. Odwołując się od powyższej decyzji, A. N. wniósł jednocześnie o zawieszenie postępowania dotyczącego opróżnienia lokalu mieszkalnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez Sąd Rejonowy w [...] i Komendę Główną Policji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zachodzi związek prawnomaterialny pomiędzy postępowaniem administracyjnym dotyczącym opróżnienia lokalu mieszkalnego a postępowaniem cywilnym odnoszącym się do związanych z tym lokalem zaległości czynszowych obciążających stronę. Odnosząc się do zarzutu wskazującego, iż zaskarżone postanowienie wydał organ niewłaściwy Komendant Główny Policji stwierdził, że w okolicznościach sprawy zasadne było przekazanie wniosku o zawieszenie postępowania organowi wyższej instancji, bowiem organ był już związany wydanym własnym rozstrzygnięciem nakazującym opróżnienie lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Komendanta Głównego Policji i zawieszenie postępowania o opróżnienie lokalu. Skarżący podniósł, iż w postępowaniu o opróżnienie zajmowanego przez niego lokalu powstał spór między organem a stroną skarżącą co do faktu istnienia zadłużenia w związku z nieprawidłowym wykonywaniem przez wynajmującego, tj. Komendanta Powiatowego Policji w [...] umowy najmu lokalu służbowego, co skutkowała pobieraniem przez lata zawyżonych stawek czynszu i opłat eksploatacyjnych. Rozstrzygnięcie przez sąd zasadności roszczenia strony z tytułu nadpłat czynszu i opłat przesądzi o stanie zadłużenia. W ocenie skarżącego istnieje zatem bezpośredni i ścisły związek pomiędzy sprawą sądowa o zapłatę a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie opróżnienia lokalu z powodu zaległości czynszowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesione w skardze przez stronę. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dostrzec należy, że przepis art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawiera następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Warto zaznaczyć, że przed ww. nowelizacją rzeczony przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak zauważa się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji kpa, aktualną treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 kpa, którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uznaje się za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 kpa, strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. o sygn. akt II OZ 856/08, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009 r., nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08, publ. LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II OZ 407/10, publ. LEX nr 663658). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 kpa (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1134/13 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEX nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w świetle art. 101 § 3 kpa, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wydane zatem na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 kpa, jako wydane bez podstawy prawnej. Powyższa konstatacja ma pełne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego – wbrew zawartemu w nim pouczeniu – stronie nie przysługiwało zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Organ II instancji błędnie zatem przyjął zażalenie skarżącego do rozpoznania i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji., bowiem obowiązany był, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 101 § 3 kpa, stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Tym samym, jak była mowa, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji jest obarczone wadą nieważności, a jako takie – wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym miejscu należy rozważyć, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje zażalenie. Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego – szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady Państwa praworządnego (art. 2 ustawy zasadniczej), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że niezgodne z zasadą Państwa prawnego jest odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, które skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie, wnioskując a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skonstatować należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia, które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 kpa przyczyną ich nieważności. Sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.