II SA/Wa 328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 w związku z 73 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 75 ust. 1 pkt 3 i art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekającej o uznaniu J. K. z dniem [...] czerwca 2015 r. za osobę bezrobotną oraz orzekającej o odmowie przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał co następuje: J. K. w dniu [...] czerwca 2015 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy W. jako osoba bezrobotna. Na przestrzeni 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy W. (to jest licząc od dnia 14 czerwca 2015 r. wstecz, czyli do dnia 14. grudnia 2013 r.) zainteresowany legitymował się okresem zatrudnienia uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Do powyższego okresu zaliczony został okres zatrudnienia w Komendzie [...] Policji w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. Jednakże z przedstawionego świadectwa pracy z dnia [...] kwietnia 2015 r., wystawionego przez Komendę [...] Policji wynika, że stosunek służbowy ustał w wyniku art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2015 poz. 355 j.t.) Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 9 wskazanej ustawy policjanta można zwolnić, ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Mając na uwadze, wskazany w świadectwie sposób rozwiązania stosunku służbowego, jak również treść rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. z Komendanta [...] Policji w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, należy uznać, że rozwiązanie stosunku służbowego bez wypowiedzenia z winy Pana J. K. Z uwagi na powyższy sposób rozwiązania stosunku służbowego, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, J. K. przysługuje zasiłek po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. A zatem w świetle obowiązujących przepisów prawa nie spełnia przesłanek do otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji. Wobec powyższego Prezydent W. słusznie orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] czerwca 2015r. Ponadto należy wskazać, że w związku z tym, iż w przypadku J. K. okres zasiłkowy wynosi 180 dni i podlega skróceniu o okres nieprzysługiwania zasiłku tj. o okres karencji 180 dni - zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to oznacza, że po upływie wskazanego okresu karencji tj. 180 dni od dnia rejestracji, J. K. nie otrzyma zasiłku dla bezrobotnych, ze względu na fakt, iż okres karencji jest równy okresowi pobierania zasiłku. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, którą decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. zaskarżył w części odmawiającej mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2015 r. zaś decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 zaskarżył w całości, w której utrzymała ona w mocy kwestionowaną w odwołaniu część decyzji organu pierwszej instancji. Powyższym decyzjom skarżący zarzucił rażące naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez ich nieuprawione zastosowanie będące wynikiem błędnego uznania, że stosunek służbowy został rozwiązany z jego winy, co skutkowało odmówieniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. artykułów: 7 in fine, 8, 9, 10 § 1 oraz 11 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnie ze słusznym interesem strony, z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji, wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, zaniechania obowiązku przekonującego uzasadnienia zawartego stanowiska, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł się organ, przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie wskazanych wyżej decyzji. W uzasadnieniu skargi J. K. podniósł, iż uznanie przez organy obu instancji, że tryb przewidziany w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest zwolnieniem ze służby z winy policjanta jest rażąco błędne. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie tego przepisu nie jest rozwiązaniem stosunku służbowego z winy skarżącego. Przyczyną zwolnienia skarżącego był upływ okresu, w którym skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych, a skarżący nie miał żadnego wpływu na długość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. Komendant Policji zaś mógł, ale nie musiał rozwiązać stosunku służbowego. Również bez znaczenia w niniejszej sytuacji jest jakie przyczyny były podstawą zawieszenia. Podstawa zwolnienia z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest zatem oderwana od kwestii winy funkcjonariusza. Zwolnienie policjanta ze służby w omawianym trybie, choć niewątpliwie dolegliwe, nie jest karą. Nadto, wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone przez organy Policji, zatem nie została przypisana skarżącemu jakakolwiek wina. J. K. wskazał nadto, iż o zawinionej przesłance zwolnienia policjanta ze służby stanowi inny przepis ustawy Policji – art. 41 ust. 1 pkt 3. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych - wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 424/09 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 273/10, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/09 i z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1494/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1029/12 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 815/12 i z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 446/15. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodał, iż z treści uzasadnienia rozkazu personalnego, zawieszenie J. K. w czynnościach służbowych miało miejsce, w związku z wszczęciem postępowania karnego i wydaniem przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutów z art. 228 § 3 Kk w dniu [...] stycznia 2014 r., a następnie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie wskazać należy, iż co wynika zarówno z treści odwołania oraz z treści skargi, przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. w części, w której odmówiono J. K. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2015 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia 30 listopada 2015 utrzymująca w mocy tę część rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadmienić tu należy, iż decyzja organu pierwszej instancji w części, w której uznano skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2015 r. nie była w ogóle kwestionowana i dlatego w tej części decyzja ta stała się ostateczna. Skarga jest w całości zasadna. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy zwolnienie policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wypełnia znamiona przepisu art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czyli czy takie rozwiązanie stosunku służbowego jest jednoznaczne z rozwiązaniem tego stosunku z winy bez wypowiedzenia. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Po pierwsze, normy art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie można wykładać rozszerzająco. Jest to norma określająca przypadki, z których zaistnieniem prawo do zasiłku nie przysługuje. Brak jest zatem jakikolwiek podstaw aby zakres normy tej rozszerzać o inne przypadki, poza te, które wskazał ustawodawca. Nadto katalog tych przypadków został przez ustawodawcę precyzyjnie ustalony. Po drugie, art. 41 ustawy o Policji przewiduje różne przyczyny zwolnienia policjanta ze służby i każdą z tych przyczyn należy rozumieć wprost w taki sposób w jaki określił ją ustawodawca. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 9 wskazanej ustawy, policjanta można zwolnić, ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zwolnienie policjanta z powołaniem się na powyższą normę nie ma nic wspólnego z przypisaniem mu winy. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie tego przepisu nie jest rozwiązaniem stosunku służbowego z winy policjanta. Przyczyną takiego zwolnienia jest upływ okresu, w którym dany policjant pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych, i jednoczesne wskazanie przyczyn leżących po stronie Policji, uzasadniających takie zwolnienie (zwolnienie to ma bowiem charakter fakultatywny – por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1028/12 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 796/12). Podstawa zwolnienia z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest zatem oderwana od zagadnienia winy funkcjonariusza. Zwolnienie policjanta ze służby w omawianym trybie, choć niewątpliwie dolegliwe, nie jest karą. Na poparcie skargi skarżący trafnie przywołał wyroki sądów administracyjnych - wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 424/09 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 273/10, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/09 i z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1494/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1029/12 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 815/12 i z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 446/15. Można to przytoczyć inne wyroki wyjaśniające istotę zwolnienia policjanta ze służby z przyczyn wskazanych w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji np. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1034/13 i z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 440/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 476/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 898/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 121/13. Można to także z uwagi na identycznie brzmiącą normę art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji z przepisem art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przytoczyć wyroki sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zwolnienia funkcjonariuszy Służby Celnej na podstawie art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i ich uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych – wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 619/10 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 514/10. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezpośrednią przyczyną rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym nie było wniesienie przeciwko niemu aktu oskarżenia czy prowadzenie postępowania karnego albo dyscyplinarnego (które zresztą zostało przez organy Policji umorzone), ale upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych - czyli przyczyna określona w art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji. W związku z powyższym tylko ta przesłanka winna być brana pod uwagę przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnego w kontekście art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tego względu nie można przyjąć, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy skarżącego. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 289/04, stwierdził, że samo wniesienie przeciwko danemu funkcjonariuszowi aktu oskarżenia o przestępstwo ścigane w trybie publicznoskargowym, choć obliguje organ do wydania decyzji o zwolnieniu takiej osoby ze służby, to jednak nie przesądza, że rozwiązanie stosunku służbowego zostało przez nią zawinione. Należy zauważyć zatem, że organ Policji podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w takim przypadku, jak w rozpatrywanej sprawie, a więc zawieszonego w służbie przez okres ponad 12 miesięcy wobec prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego, w ogóle nie bada winy funkcjonariusza. Opiera się wyłącznie na informacji o wszczęciu przeciwko niemu postępowania karnego. Inne rozumienie normy art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, a zwłaszcza takie jak zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], narusza fundamentalną zasadę domniemania niewinności Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Stąd też swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika z publiczno-prawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji (wyroki Trybunału z dnia 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK 1998/2/13, z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, OTK 1996/2/10, z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. K 13/99, OTK 1999/7/155). Niezależnie więc od konsekwencji karnych, do których odnosi się zasada domniemania niewinności, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. W wyroku z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU 2000/8/294, Trybunał Konstytucyjny zastrzega jednak, że troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represywności, z drugiej zaś strony nie zwalnia z konieczności zapewnienia poczucia sprawiedliwości, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez pracy bez własnej woli (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 289/04). W związku z powyższym niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska organów zatrudnienia odmawiających przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych z chwilą rejestracji, skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie stwierdzono winy zainteresowanego, ani w postępowaniu dyscyplinarnym ani w prawomocnym wyroku sądu karnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 282/06, stwierdzając, że uzasadnienia szczególnej regulacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej z powodu wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia nie można przenosić na inne stosunki prawne, w tym utożsamiać ten tryb zwolnienia ze służby ze stwierdzeniem winy funkcjonariusza, a w konsekwencji odmawiać mu prawa do zasiłku, gdyż jest to rozumowanie pozbawione nie tylko podstaw prawnych, ale i racji moralnych czy społecznych. O ile bowiem cele społeczne, fiskalne, znaczenie i prestiż służby oraz walka ze stwierdzonymi patologiami uzasadniają zwolnienie funkcjonariusza jeszcze przed stwierdzeniem jego winy (jak zastrzega Trybunał - pod warunkiem zapewnienia mechanizmów powrotu do służby oraz odszkodowania w razie oczyszczenia z zarzutów), o tyle zupełnie niezrozumiałe byłoby pozbawianie funkcjonariusza w tym okresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisu opierającego się na zawinionym doprowadzeniu do rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z prezentowanym wyżej poglądem. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania w Urzędzie Pracy W. ([...] czerwca 2015 r.) narusza prawo materialne - poprzez błędne zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku. Nadto, wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone przez organy Policji, zatem nie została przypisana skarżącemu jakakolwiek wina. J. K. wskazał nadto, iż o zawinionej przesłance zwolnienia policjanta ze służby stanowi inny przepis ustawy Policji – art. 41 ust. 1 pkt 3.