II SA/Wa 505/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Janusz Walawski Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123, art. 144 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby [...] P. K.. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2012 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wszczął wobec P. K. postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Jako podstawę rozwiązania stosunku służbowego, organ wskazał art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. 104, poz. 710, z późn. zm.), to jest wystąpienie przesłanki ważnego interesu służby. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. P. K. wystąpił do organu o zawieszenie postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. We wniosku podniósł, że w jego ocenie, wystąpiła obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w SKW jest skutkiem rozstrzygnięć zapadłych w innym, odrębnym postępowaniu, to jest w kontrolnym postępowaniu sprawdzającym, a rozstrzygnięcia te są obecnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego oraz odwoławczego przed Prezesem Rady Ministrów. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia [...] P. K. ze służby. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. P. K. wystąpił do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym ponownie podniósł, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby ma związek z prowadzonym kontrolnym postępowaniem sprawdzającym. Z tych względów, w ocenie funkcjonariusza, postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby winno zostać zawieszone do czasu zakończenia kontrolnego postępowania sprawdzającego. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 , art. 123, art. 144 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu postanowienia organ ponownie podkreślił, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby [...] P. K. zostało wszczęte na skutek wystąpienie przesłanki w postaci ważnego interesu służby (art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego). Nie polega zatem na prawdzie pogląd, że wspomniane postępowanie ma bezpośredni związek z innym postępowaniem, to jest kontrolnym postępowaniem sprawdzającym. Ocena, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi ważny interes służby nie ma bezpośredniego związku z wynikami kontrolnego postępowania sprawdzającego, prowadzonego wobec funkcjonariusza. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby nie ma związku z niezakończonym ostateczną decyzją postępowaniem w przedmiocie cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa podczas, gdy niniejsze postępowanie w sposób nie budzący wątpliwości ma związek z ww. postępowaniem, ponieważ gdyby nie toczyło się to postępowanie nie zostałaby wszczęta przedmiotowa sprawa. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze organ ponownie podniósł, iż skarżący błędnie upatruje związku pomiędzy wszczętym w dniu [...] grudnia 2012 r. postępowaniem w przedmiocie zwolnienia ze służby, a kontrolnym postępowaniem sprawdzającym, wszczętym przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego w dniu [...] maja 2010 r. W dniu 21 sierpnia 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego w którym poinformował, iż w związku z umorzeniem przez organ postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby cofa skargę na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie odmowy zawieszenia tego postępowania. W dniu 26 sierpnia 2013 r. do Sądu wpłynęło natomiast pismo procesowe organu zawierające wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tego wniosku powołano się na fakt, iż Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wydał w dniu 20 maja 2013 r. decyzję nr 498/BKS/13 o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwolnienia P. K. ze służby oraz, że decyzja ta ma walor ostateczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl natomiast art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, iż sąd w niniejszej sprawie stwierdził, iż cofnięcie skargi i umorzenie postępowania sądowoadministarcyjnego zgodnie z wnioskiem stron jest niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy postanowienia dotkniętego wadą nieważności. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dostrzec bowiem należy, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Warto też zaznaczyć, że przed ww. nowelizacją rzeczony przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak zauważa się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji K.p.a., aktualną treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uznaje się za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a., strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem możliwości zaskarżenia postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. o sygn. akt II OZ 856/08, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009 r., nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08, publ. LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II OZ 407/10, publ. LEX nr 663658). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 K.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1134/13 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEX nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, w świetle art. 101 § 3 K.p.a. i art. 144 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., wniosek o ponownego rozpatrzenia spawy od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalny. Wydane zatem na skutek takiego niedopuszczalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie jest obarczone wadą nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 K.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej. Powyższa konstatacja ma pełne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Od postanowienia Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby – wbrew zawartemu w nim pouczeniu – P. K. nie przysługiwał wniosek do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to zostało bowiem wydane już po wejściu w życie omówionej wcześniej nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. Organ błędnie zatem przyjął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania i w konsekwencji utrzymał w mocy postanowienie z dnia 17 grudnia 2012 r., bowiem obowiązany był, na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym, zaskarżone postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.