II SAB/Wa 216/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 902 , dalej jako: u.d.i.p.) o udostępnienie treści notatki lub protokołu z przebiegu spotkania w Ministerstwie Sprawiedliwości, które odbyło się dnia [...] lutego 2024 r. z udziałem Wiceminister Z. B. oraz przedstawicieli placówek dyplomatycznych, podczas którego omówiono współpracę Ministerstwa Sprawiedliwości z organami centralnymi państw UE w sprawach rodzinnych i alimentacyjnych. Wnioskodawca wniósł o przesłanie odpowiedzi na wniosek na adres e-mail oraz pisemnie na adres siedziby wnioskodawcy. Organ w piśmie z dnia 10 października 2024 r. poinformowało, że z powodu nieobecności Wiceminister Sprawiedliwości odpowiedź na wniosek z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie treści notatki lub protokołu z przedbiegu spotkania w Ministerstwie Sprawiedliwości, które odbyło się [...] lutego 2024 r. z udziałem Wiceminister Sprawiedliwości Z. B. oraz przedstawicieli placówek dyplomatycznych zostanie udzielona do dnia 15 października 2024 r. Organ w odpowiedzi z dnia 16 października 2024 r. na ww. wniosek o informację publiczną poinformował, że notatki z tego rodzaju spotkań mają charakter dokumentów wewnętrznych, nie posiadają waloru informacji publicznej, są wytwarzane tylko na potrzeby Ministerstwa Sprawiedliwości, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do nich zastosowania. Fundacja [...], reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze z., dalej: u.f.p.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie podmiotu rozpatrującego sprawę do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że odmowa udostępnienia treści notatki lub protokołu z przebiegu spotkania jest zaprzeczeniem zasady transparentności władzy publicznej, ponieważ blokuje obywatelom możliwość zapoznania się z ustaleniami dotyczącymi współpracy Ministerstwa Sprawiedliwości z centralnymi organami państw UE w sprawach rodzinnych i alimentacyjnych. Wskazała, że dostęp do takich dokumentów powoduje przejrzystość procesu decyzyjnego i podejmowanych działań w sprawach publicznych co jest istotnym elementem kontroli obywatelskiej nad działalnością organów administracji publicznej. Przykładem dopuszczalności udostępnienia notatek przez administrację rządową jest notatka ze spotkania z branżą tytoniową, opublikowana na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii. Ponadto, Ministerstwo Finansów opublikowało również notatkę ze spotkania komitetów audytu sektora publicznego z dnia 18 października 2017 r. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że nie tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, że należy odróżnić dokument urzędowy od dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej oraz, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a więc to, że służy realizacji zadań publicznych i została wytworzona na zlecenie organów administracji publicznej. Skarżąca podniosła również, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie k.p.a. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że w ustawowym terminie przedłużył termin rozpatrzenia wniosku (pismo z 10 października 2024 r.). Następnie, skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek (pismo z 16 października 2024 r.). Organ wyjaśnił, że opinia publiczna została poinformowana o spotkaniu, jego uczestnikach i temacie rozmów poprzez komunikat prasowy, który nadal znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości: https:// [...] (zakładka "Aktualności" z [...].02.2024). Poza komunikatem, przebieg ww. spotkania nie został w inny sposób utrwalony (nie została sporządzona transkrypcja, stenogram lub protokół). W związku z wnioskiem skarżącego ustalono "jedynie", że jeden z pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości obecny na spotkaniu odnotował skrótowo niektóre informacje. Notatka pracownika ma postać pliku elektronicznego, utworzonego w programie Microsoft Word (.docx). Plik nie został podpisany, co czyni go roboczym projektem. Zapis powstał po zakończeniu spotkania. Jest to zatem zapis subiektywny i nie ma możliwości zweryfikowania, czy odnosi się do faktów. Projekt nie jest wyrazem stanowiska organu, ani osób, które pełnią w nim funkcje publiczne. Nie posiada waloru oficjalności. Został sporządzony na użytek pracownika. Projekt nie został zarejestrowany w systemie elektronicznego zarządzania dokumentami, ani umieszczony w aktach administracyjnych żadnej sprawy. Organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że statusu informacji publicznej nie ma m.in. dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. W ocenie organu analiza wypowiedzi judykatury pozwala przyjąć, że wiodącą cechą wspólną dokumentów wewnętrznych jest to, iż zostały wytworzone tylko na wewnętrzne potrzeby danego podmiotu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Chodzi zatem o cel wytworzenia informacji i jej treść. W związku z powyższym notatka wytworzona po spotkaniu z [...] lutego 2024 r. wpisuje się w obowiązujące definicje dokumentu wewnętrznego. Stan faktyczny przywiódł organ do wniosku, że do postulatu skarżącego z [...] września 2024 r. nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem w sprawie nie został spełniony zakres przedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl) i prezentuje go również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Minister Sprawiedliwości jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem jest organem władzy publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. W sprawie niniejszej skarżący żądał od Ministra Sprawiedliwości udostępnienia treści notatki lub protokołu z przebiegu spotkania w Ministerstwie Sprawiedliwości, które odbyło się dnia [...] lutego 2024 r. z udziałem Wiceminister Z. B. oraz przedstawicieli placówek dyplomatycznych, podczas którego omówiono współpracę Ministerstwa Sprawiedliwości z organami centralnymi państw UE w sprawach rodzinnych i alimentacyjnych. Organ w odpowiedzi z dnia 16 października 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że notatki z tego rodzaju spotkań mają charakter dokumentów wewnętrznych, nie posiadają waloru informacji publicznej, są wytwarzane tylko na potrzeby Ministerstwa Sprawiedliwości, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do nich zastosowania. Na gruncie tej sprawy, za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wyrażonym w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 18867/23 wskazania wymaga, że "(...) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.(...)". Podkreślić należy, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12). Sąd po zapoznaniu się z materiałem żądanym przez wnioskodawcę (nadesłanym przez Ministra do Sądu w formie elektronicznej) stwierdził, że materiał ten prawidłowo uznany został przez organ za nie posiadający waloru informacji publicznej, albowiem stanowi materiał (dokument) wewnętrzny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (v. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też w ocenie Sądu, dokonanej po analizie nadesłanego przez organ materiału, należy traktować żądaną informację. Zdaniem Sądu żądany materiał (notatka) nie przesądza o kierunkach działania organu. Nadto, notatka ta nie zawiera podpisu i nie jest wyrazem stanowiska organu. Skoro żądana notatka (roboczy dokument), która nie została nawet opatrzona podpisem i nie przesądza o kierunku działania organu, nie zawiera stanowiska organu w sprawach publicznych, nie zawiera ocen dokonywanych przez organ władzy publicznej, nie stanowi treści aktów administracyjnych, czy innych rozstrzygnięć organu, to zasadnie organ odpowiedział wnioskodawcy, że żądany materiał stanowi dokument wewnętrzny. Trzeba jednocześnie wskazać, że wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332). W ocenie Sądu, w sprawie tej organ dokonał właściwej oceny i zasadnie zakwalifikował żądany materiał jako dokument wewnętrzny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące błędnego zakwalifikowania żądanej informacji jako dokumentu wewnętrznego nie są trafne. Jednocześnie jednak Sąd nie znalazł podstaw do oddalenia skargi, albowiem, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku z dnia [...] września 2024 r. lub ewentualnie w terminie wyznaczonym przez sam organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak m.in. /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/wa 441/23 wskazano, że "(...) w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej (z należytym uprawdopodobnieniem tej sytuacji) lub że w danej sprawie obowiązuje inny tryb jej udostępnienia, aniżeli tryb przewidziany w u.d.i.p. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ lub inny podmiot zobowiązany) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746)." Poglądy te podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W sprawie tej należało poinformować wnioskodawcę pismem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ewentualnie w przypadku zaistnienia powodów opóźnienia, należało poinformować o tym wnioskodawcę w wyznaczonym przez organ nowym terminie. W sprawie tej organ pismem z dnia 10 października 2024 r., a zatem w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku (wniosek wpłynął do organu w dniu 26 września 2024 r.) poinformował pismem wnioskodawcę, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do dnia 15 października 2024 r. Organ nie dochował jednakże wyznaczonego przez siebie terminu i odpowiedzi udzielił po jego upływie, tj. pismem z dnia 16 października 2024 r. Organ poinformował zatem wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej z uchybieniem terminu. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że powód wskazany przez organ w piśmie z dnia 10 października 2024 r. stanowiący podstawę przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi, tj. wskazanie na nieobecność Wiceministra Sprawiedliwości, nie stanowił podstawy do zastosowania w tej sprawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W sprawie niniejszej organ nie zastosował powołanego przepisu. Przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej są dopuszczalne. Należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego. Przedłużenie terminu możliwe jest jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Ze wskazanego uprawnienia organ może skorzystać m.in. wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 370/23, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 118/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką uzasadniającą wydłużenie terminu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być zarówno szczególne uwarunkowania sprawy indywidualnej - charakter danego wniosku (złożona struktura), jak i okoliczności faktyczne, pozostające w związku z realiami pracy danego organu, jak np. znaczny równoczesny wpływ wniosków, bądź szczególne, okresowe obciążenie personelu - wynikające z realizacji podstawowych zadań (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 642/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej organ nie powołał się ani na trudności z kwalifikacją żądanej informacji ani na inne powody opóźnienia, które można byłoby kwalifikować jako uzasadniające przesunięcie terminu na rozpatrzenie wniosku zgodnie z u.d.i.p. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności (v. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4230/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ udzielając wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 16 października 2024 r. uchybił ustawowemu terminowi i z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2024 r. W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Organ ostatecznie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i choć nastąpiło to z opóźnieniem, to nie ma podstaw do twierdzenia, że działanie to było celowe. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym szczególnie czas trwania bezczynności (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Biorąc pod uwagę podjęte ostatecznie przez organ działanie, nie ma podstaw, aby nieznaczne uchybienie terminu do rozpatrzenia wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).