IV SA/Wa 3196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. K. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Rolnego z wnioskiem o wyjaśnienie postanowienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997 r., poprzez poinformowanie go, dlaczego nie otrzymał tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyjaśnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 1997 r. G. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/WA 2118/12 uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. uznając, że zostały naruszone przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. P. nie wykazała legitymacji do występowania w charakterze strony. Wskazała jedynie, że posiada interes faktyczny i prawny w stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., ponieważ jest tym żywotnie zainteresowana. Minister motywował, że skarżąca podnosiła zarzuty wymierzone w postanowienie z dnia [...] czerwca 1997 r. W ocenie organu nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie organu stroną tego postępowania jest jedynie S. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła G. P., szczegółowo opisując przebieg postępowań i żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca wskazywała na wadliwość postępowania w sprawie dotyczącej aktu własności ziemi. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak było podstaw do rozpoznania wniosku G. P. przez organ skoro jej skarga na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. została odrzucona. Wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2118/12 uchylono postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., ale w wyniku rozpoznania skargi S. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zasadność zarzutu skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji stwierdził, że w uzasadnieniu nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia Okoliczność ta uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. zostały wydane w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis powyższy wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13). Wskazany kierunek orzeczniczy jest zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz.k.p.a. art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-87). W rozpoznawanej sprawie zaś mamy do czynienia z sytuacją żądania przez G. P. stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r., którym odmówiono S. K. wyjaśnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 1997 r. Ostatnie z wymienionych postanowień dotyczyło przywrócenia terminu dla G. P. i H. K. do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. w przedmiocie uwłaszczenia. Organ uznał, iż G. P. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2002 r., przy czym nie wyjaśnił na jakiej podstawie oprał swoje twierdzenia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ów interes prawny może wynikać z norm zarówno prawa cywilnego jak i administracyjnego. Pomimo przedstawionego wyżej stanu prawnego organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił skarżącej legitymacji prawnej do bycia stroną postępowania nieważnościowego. Minister stwierdził, że to skarżąca winna wykazać posiadanie interesu prawnego w byciu stroną postępowania i nie dokonał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia uprawnień do występowania w tym postępowaniu przez G. P. Przedstawione powyżej okoliczności nie pozwalają zaś na automatyczne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie, że skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do bycia stroną postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenia takiego nie można wywieść bezwarunkowo w oparciu o wniosek G. P. dotyczący stwierdzenia nieważności postanowienia. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawczyni. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona analizy materiału dowodowego zgromadzonego aktach sprawy i wyjaśni, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego. W przypadku zaś uznania, że G. P. nie ma interesu prawnego w powyższym postępowaniu organ powinien je umorzyć. Mając na względzie powyższe rozważania orzeczono w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.