IV SA/Wa 3289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania w porze nocnej instalacji nagłaśniającej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] z urzędu orzekł o wstrzymaniu użytkowania w porze nocnej, tj. od godziny 22:00 do 6:00 instalacji nagłaśniającej Klubu "[...]" przy ul. [...] w W. należącego do "P." sp. z o.o. z siedzibą w L. przy ul. [...], w związku z naruszeniem warunków decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu i określił termin wstrzymania – uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania – na dzień, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, rozpatrując odwołanie P. sp. z o.o. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wstrzymania i orzekł wstrzymać w porze nocnej, tj. w godz. 22:00-6:00 użytkowanie instalacji nagłaśniającej w Klubie "[...]" przy ul. [...] w W., w związku z naruszeniem warunków decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r., P. sp. z o.o. z siedzibą w L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła w dniu 25 listopada 2016 r. za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z argumentacją, że jej wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki dla skarżącej. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej podał, że skarżąca prowadzi Klub, który swoje główne źródło dochodu opiera na organizowanych imprezach w porze nocnej. Wstrzymanie użytkowania instalacji nagłaśniającej powoduje, że Klub w tym czasie nie może w należyty sposób funkcjonować, co w konsekwencji doprowadzi do konieczności zamknięcia go z powodu nieprzynoszenia zysków. Z powodu tak daleko idących konsekwencji, w ocenie pełnomocnika w pełni uzasadnionym jest wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Ponadto na uzasadnienie zasadności zgłoszonego wniosku, pełnomocnik skarżącej podał, że wobec faktu, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego i w oparciu o sprawozdanie, w którym niepoprawnie określono rozmieszczenie punktów pomiarowych oraz w sposób błędny pobrano próbki, istnieje ogromne prawdopodobieństwo, że żadne naruszenie dopuszczalnego hałasu nie miało miejsca. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przedmiotowa decyzja budzi wiele wątpliwości co do jej słuszności i prawidłowości, co przy tak wysokiej karze byłoby rażąco nieodpowiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 powołanej ustawy została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem strona nie uzasadniła swojego wniosku, bowiem u jego podstaw legło jedynie lakoniczne stwierdzenie, że "skarżąca prowadzi Klub, który swoje główne źródło dochodu opiera na organizowanych imprezach w porze nocnej. Wstrzymanie użytkowania instalacji nagłaśniającej de facto powoduje, że Klub w tym czasie nie może w należyty sposób funkcjonować, co finalnie doprowadzi do konieczności zamknięcia go z powodu nieprzynoszenia zysków", podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07; z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z dnia 19 października 2012 r., II OZ 905/12 i z dnia 6 czerwca 2013 r., II OZ 408/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OZ 253/13; z dnia 17 stycznia 2012 r., I OZ 13/12; z dnia 21 stycznia 2013 r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011 r., II FZ 743/11; z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 131/14; z dnia 30 listopada 2004 r., GZ 121/04; z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OZ 223/13; z dnia 29 stycznia 2014 r., I FZ 436/13; z dnia 7 lutego 2014 r., I FZ 4/14; z dnia 10 lutego 2014 r., I FSK 76/14; z dnia 11 lutego 2014 r., I GSK 184/14; z dnia 12 lutego 2014 r., II FZ 31/14; z dnia 14 lutego 2014 r., I OZ 94/14; z dnia 14 lutego 2014 r., II FZ 1594/13; z dnia 18 lutego 2014 r., II GZ 1/14; z dnia 18 września 2014 r., II OZ 943/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Argumenty zawarte we wniosku ograniczają się tylko do jego gołosłownego niczym nie popartego twierdzenia, że wykonanie decyzji objętej wnioskiem doprowadzi do konieczności zamknięcia Klubu z powodu nieprzynoszenia zysków. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wskazane argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt wstrzymania użytkowania w porze nocnej, tj. w godzinach 22:00-6:00 instalacji nagłaśniającej Klubu, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącej znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, albowiem wstrzymano użytkowanie instalacji nagłaśniającej Klubu w porze nocnej, tj. w godzinach od 22:00 do 6:00 a nie całodobowo, a więc w godzinach: 6:00-22:00 instalacja nagłaśniająca Klubu może być użytkowana, gdyż w tym czasie jej użytkowanie nie zostało wstrzymane i Spółka może nadal prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie, zwłaszcza uwzględniając fakt, że skarżąca jest spółką. Ponadto za nieuwzględnieniem wniosku przemawia również fakt, że nie jest wiadomym, jak wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na sytuację ekonomiczną skarżącej, ponieważ Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów. Zatem nie można było rozstrzygnąć, czy sytuacja Spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt. II GZ 331/15). Skoro skarżąca takich dokumentów nie przedstawiła, to nie była możliwa ocena wskazanych przez nią okoliczności w kontekście spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Wobec powyższego, przedstawione argumenty pełnomocnika skarżącej nie zostały uprawdopodobnione w wystarczający sposób. Wskazanie we wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do konieczności zamknięcia Klubu z powodu nieprzynoszenia zysków, bez odniesienia do konkretnej sytuacji finansowej Spółki w tym zakresie, nie uzasadnia jeszcze wstrzymania wykonania decyzji. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, że wnioskodawca, formułując argumentację dotyczącą finansowych następstw decyzji powinien ją poprzeć dokumentami finansowymi oraz majątkowymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt GZ 120/04). W niniejszej sprawie strona nie poparła swojego stanowiska żadnymi dokumentami. Okoliczność ta jest dla Sądu rozpoznającego wniosek o tyle istotna, że nieznana jest, jaka część przychodów/zysków stanowi prowadzony przez skarżącą Klub "[...]" przy ul. [...] w W.. Podkreślić należy, że przedmiot działalności strony nie ogranicza się jedynie do prowadzonego Klubu. Z odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego aktualnego na dzień 13 stycznia 2017 r. nadesłanego przez pełnomocnika skarżącej do akt sprawy wynika, że od dnia 31 października 2016 r. (data dokonania zmian w KRS w zakresie przedmiotu prowadzonej działalności – dokonana już po wydaniu zaskarżonej decyzji, które miało miejsce w dniu 20 października 2016 r.), zakres prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącą obejmuje: - usługową działalność gastronomiczną, -produkcję napojów, - handel hurtowy, z wyłączeniem handlu pojazdami samochodowymi, - transport lądowy oraz transport rurociągowy, - działalność usługowa związana z wyżywieniem, - działalność usługowa w zakresie informacji, - wynajem i dzierżawa, - działalność usługowa związana z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zieleni, - edukacja, - działalność twórcza związana z kulturą i rozrywką. Zatem zakres i skala prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej jest szeroka, a więc prowadzenie Klubu nie jest jedyną formą prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdzenie to jest istotne zważywszy, że pełnomocnik skarżącej podał, że skarżąca swoje główne źródło dochodu opiera na organizowanych imprezach w porze nocnej. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, jednak skarżąca nie wykazała jakie konkretnie miałyby to być koszty, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z omawianego art. 61 § 3, tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie uwiarygodniła, ażeby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowodowało bezpośrednio jakąkolwiek szkodę w jej majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu okoliczności wskazane we wniosku nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 61 powołanej ustawy, gdyż nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wykazała, by wykonanie kontrolowanej decyzji wiązałoby się, jak podkreśliła, z możliwością wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków finansowych. Za takie "trudne do odwrócenia skutki" nie może zostać uznana okoliczność w postaci poniesienia kosztów wywozu odpadów. Skarżąca nie przytoczyła żadnych okoliczności z których mogłoby wynikać, że w tym konkretnym postępowaniu, szkoda z tego tytułu będzie "znaczna", czyli wyższa niż zwykle wywołana wykonaniem aktu danego rodzaju. Za szkodę znaczną w rozumieniu art. 61 § 3 omawianej ustawy nie może być bowiem uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanego wywołany wykonaniem decyzji. Zatem obowiązkiem pełnomocnika skarżącej jest wykazanie, że wysokość tego uszczerbku będzie znaczna, przy czym okoliczność ta jest oceniana zawsze indywidualnie. Tymczasem pełnomocnik skarżącej na szkodę z tego tytułu nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów źródłowych. W tej sytuacji nie można było ocenić, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z możliwością wyrządzenia "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 powołanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Skarżąca powinna była więc wykazać, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej wykonanie nakazanych czynności wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. W szczególności skarżąca winna była złożyć stosowne dokumenty źródłowe pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Tymczasem wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, w oparciu o które formułuje żądania. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem twierdzenia strony winny być poparte dokumentami źródłowymi, które jednak nie zostały przedstawione, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób wykonanie czynności nałożonych zaskarżoną decyzją mogłoby wpłynąć na dalszą działalność skarżącej, czy zostałaby zachwiana działalność gospodarcza przez nią prowadzona, czy też nie. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej nie wykazał istnienia żadnej z koniecznych przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody o znacznej wartości. Twierdzenia zawarte we wniosku nie mogą stanowić przesłanki dla wstrzymania wykonania decyzji. Niebezpieczeństwo, na którą to okoliczność wskazuje pełnomocnik skarżącej, nie zostało w żaden sposób wykazane. Subiektywne przekonanie pełnomocnika skarżącej o wadliwości wydanej decyzji nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.