IV SAB/Wa 487/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania (znak: [...]) 1. stwierdza, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] maja 2018 r, nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "organ") wszczętego na skutek odwołania K. K.(dalej: "skarżący") od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] maja 2018r., [...], orzekającej o odmowie zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]), którym zaliczono K. K. do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na okres do dnia 31 stycznia 2017 r. II.1. Stan sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...]) wydał orzeczenie o niezaliczeniu K. K. do osób niepełnosprawnych. Od ww. orzeczenia skarżący odwołał się do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Wojewódzki Zespół w Województwie [...] wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]), którym uchylił w całości orzeczenie wydane przez organ I instancji i zaliczył skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 stycznia 2017 r. Od powyższego orzeczenia K. K. złożył odwołanie do Sądu Rejonowego Wydziału [...] [...] w [...]. Postępowanie odwoławcze przed Sądem Rejonowym [...] (sygn. akt [...]) pozostaje w toku. Wnioskiem z 24 kwietnia 2018 r. K. K. wystąpił w trybie art. 155 k.p.a. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) poprzez orzeczenie, że (...) Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, oraz że jego niepełnosprawność będzie trwać do dnia 31 stycznia 2019 r. bowiem za tego rodzaju zmianą orzeczenia przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony - Wnioskodawcy (...). Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] odmówił zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]). Decyzję doręczono stronie w dniu 1 czerwca 2018 r. II.2. Od ww. decyzji K. K. wniósł odwołanie, które wpłynęło do Ministra 26 czerwca 2018 r. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Minister, działając w trybie art. 10 k.p.a., poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu odwoławczym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu W odpowiedzi na to pismo K. K. wystąpił z wnioskiem z dnia 19 lipca 2018 r. wnosząc o skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 w trybie art. 52 k.p.a. poza siedzibą organu, poprzez przesłanie przez akt postępowania odwoławczego Staroście Powiatowemu w [...]. Pismem z 8 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu oraz wyznaczył stronie kolejny 7 dniowy termin do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 5 września 2018 r. do Ministra wpłynęło ponaglenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września Minister wydał postanowienie o odmowie nadesłania kopii akt postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister uchylił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] maja 2018 r. i umorzył postępowanie odwoławcze przed organem I instancji. Minister wyjaśnił w uzasadnieniu, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało stronie wydane na okres do dnia 31 stycznia 2017 r. III.1. W skardze z dnia [...] września 2018 r. (nadanej na poczcie w dniu 1 października 2018 r.) skarżący wniósł o: - zobowiązanie Ministra do wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy w ten sposób, ażeby zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zaliczenia skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2017 r. na takie, z którego będzie wynikało zaliczenie go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2019 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia przez WSA w Warszawie akt skarżonemu organowi; - dokonanie przez WSA w Warszawie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; - orzeczenie, że bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 ust. 6 p.p.s.a.; - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono w szczególności, że postępowanie odwoławcze prowadzone było z udziałem strony postępowania, tym samym poszczególne czynności podejmowane przez stronę w toku postępowania wpływały na możność zakończenia tego postępowania przez organ. Minister podkreślił również, że zakończył postępowanie odwoławcze w sprawie wydając decyzję z [...] października 2018 r. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). W skardze skarżący zarzucił Ministrowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Analiza akt sprawy wskazuje, że Minister prowadził postępowanie przewlekle, a nie pozostawał bezczynny (w podanym wyżej rozumieniu). W szczególności Minister podejmował czynności w postępowaniu, w tym związane z rozpoznawaniem wniosków skarżącego o nadesłanie kopii akt. Czynności te nie mogą jednak stanowić usprawiedliwienia dla rozpoznania odwołania po upływie ponad trzech miesięcy, zamiast w ustawowym terminie miesięcznym (zwłaszcza w świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z 8 października 2018 r., I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1/1). Błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącego jako również bezczynność nie ma jednak wpływu na zasadność skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Reasumując, wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie odwoławcze było obiektywnie możliwe we wskazanym wyżej miesięcznym terminie (Sąd zastrzega przy tym, że rozpoznając skargę na bezczynność nie dokonuje oceny legalności powołanej decyzji Ministra z [...] października 2018 r. – por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2461/17, CBOSA). Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania skarżącego. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, podobnie jak i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.4. Sąd uznał równocześnie, że przewlekłość Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że Minister pozostawał w przewlekłości niewiele ponad 2 miesiące (tj. postępowanie odwoławcze trwało nieco ponad 3 miesiące). Istotne jest również, że Minister zakończył postępowanie odwoławcze, wydając decyzję w dniu [...] października 2018 r. Relatywnie krótki okres pozostawania w przewlekłości oraz wydanie decyzji w dniu [...] października 2018 r. nie pozwalają na uznanie, że przewlekłość w procedowaniu przez Ministra miała charakter rażący. IV.5. Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia Ministrowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), oddalając skargę w tej części (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ lub orzeczenie o tych środkach jest potrzebne dla osiągnięcia celu postępowania, tj. zdyscyplinowania organu (por. np. wyroki NSA 18 października 2017 r., II OSK 1769/17 oraz z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na zaistnienie tego rodzaju okoliczności. Ponadto, jak wskazano wyżej, rzeczywisty okres bezczynności trwał nieco ponad dwa miesiące. Istotne jest również, że organ wydał decyzję kończącą postępowanie już [...] października 2018 r., czyli w dniu nadania skargi na poczcie (k. 4). Uzupełniająco trzeba stwierdzić, że jeżeli skarżący uważa, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra doznał szkody majątkowej lub niemajątkowej, to może swych roszczeń dochodzić na drodze procesu cywilnego. IV.6. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie obejmuje również odmowę zasądzenia od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, albowiem skarżący był zwolniony od kosztów sądowych, a nie był reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego (argumentum ex art. 199 w zw. z art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.). IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 7