IV SAB/Wa 500/18

Dnia 10 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (znak: [...]); 2. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu" lub "organ") w rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "skarżący" lub "cudzoziemiec") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 27 lutego 2018 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) Wojewoda [...] orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołanie skarżącego od tej decyzji wpłynęło do Szefa Urzędu w dniu 16 sierpnia 2018 r. W dniu 26 września 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Szefa Urzędu. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Szef Urzędu stwierdził niedopuszczalność odwołania. III.1. W skardze "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie" z dnia [...] października 2018 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o: (i) zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; (ii) na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; (iii) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; (iv) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wskazał, że strona "oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy". III.2. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o: (i) umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia odwołania; (ii) stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (iii) oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wymiecionej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono w szczególności, że niestety niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Według danych uzyskanych z w/w komórki organizacyjnej Urzędu w pierwszych dniach sierpnia 2018 r. w trzech wydziałach postępowań odwoławczych rozpatrywanych było ok. 8650 spraw, podczas gdy na początku listopada 2018 r. było to już ok. 9270. Z uwagi na w/w ilość i ciągły przyrost spraw administracyjnych konieczne było niestety wydłużenie niniejszego postępowania odwoławczego, chociaż należy przyznać, że miesięczny termin, o którym mowa. w art. 35 § 3 k.p.a. nie został dotrzymany i strona nie otrzymała dalszej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania, co spowodowało zrozumiałe zaniepokojenie dalszym losem złożonego przez nią środka zaskarżenia. W ostatnim okresie Urząd do Spraw Cudzoziemców podjął jednak działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. W szczególności dokonano reorganizacji struktury Departamentu Legalizacji Pobytu powołując dodatkowy III Wydział Postępowań Odwoławczych oraz pozyskano dodatkowych pracowników z innych niż Departament Legalizacji Pobytu jednostek organizacyjnych Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Działania takie, mając na uwadze ogólną ilość spraw, nie mogły jednak spowodować natychmiastowej poprawy terminowości rozpatrywania spraw. Zdaniem organu, niewątpliwie postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, z naruszeniem art. 35 k.p.a. Uchybienie to nie nosiło jednak cech rażącego naruszenia prawa. Brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (Szef Urzędu zwrócił uwagę, że postępowanie przed tym organem trwało około 2,5 miesiąca, a nie kilkanaście miesięcy, jak twierdzi skarżący). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do konsekwencji wydania przez Szefa Urzędu w dniu [...] października 2018 r. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności postępowania. Postanowienie to kończy postępowanie odwoławcze i podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Okoliczność ta nie uzasadniania oddalenia a limine skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję lub postanowienie kończące postępowanie (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu przed wdaniem wspomnianego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). W skardze skarżący zarzucił Szefowi Urzędu zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że Szef Urzędu wbrew twierdzeniom skargi, nie prowadził postępowania przewlekłe, a pozostawał bezczynny (w podanym wyżej rozumieniu). W szczególności Szef Urzędu nie prowadził postępowania wyjaśniającego po otrzymaniu odwołania. Błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącego jako również przewlekłość nie ma jednak wpływu na zasadność skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). IV.5. Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia miesięcznego terminu na wydanie decyzji w postepowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.). W szczególności Szef Urzędu nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania. Wydanie przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania było obiektywnie możliwe we wskazanym wyżej terminie (Sąd zastrzega przy tym, że rozpoznając skargę na bezczynność nie dokonuje oceny legalności powołanego postanowienia Szefa Urzędu z 31 października 2018 r. – por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2461/17, CBOSA). Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu podania skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.6. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Szefa Urzędu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że okres bezczynności Szefa Urzędu nie przekroczył trzech miesięcy (tj. postępowanie odwoławcze trwało 2,5 miesiąca), przy czym część tego okresu przypadła na okres urlopowy. Istotne jest również, że Szef Urzędu zakończył postępowanie odwoławcze niezwłocznie po otrzymaniu skargi. IV.7. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia Szefowi Urzędu grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Ponadto, jak wskazano wyżej, rzeczywisty okres bezczynności Szefa Urzędu nie przekroczył trzech miesięcy, a nie - jak podano w uzasadnieniu skargi – kilkunastu miesięcy. Istotne jest również, że organ wydał postanowienie kończące postępowanie niezwłocznie po otrzymaniu skargi. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.