V SA/Wa 1739/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. J. A. w N. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. J. A. w N. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Minister infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. z 2013 r., poz. 267), dalej K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 2 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. D.U. z 2013 r, poz. 885 ze zm.), dalej uofp, oraz w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz..U. 2009, Nr 84, poz. 712 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. J. A., na postanowienie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej PARP, nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., odmawiające zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o zwrocie środków uzyskanych na projekt pn. [...] na podstawie umowy o dofinansowanie rozwiązanej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, dalej postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu. Postanowieniem PARP z [...] marca 2014 r. odmówiono skarżącemu zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...]. Strona skarżąca wniosła zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne jakim jest toczące się przed sądem powszechnym postępowanie z powództwa J. J. przeciwko PARP o zapłatę należności wynikających z zawartej między stronami ww umowy o dofinansowanie. Rozpoznając zażalenie organ II instancji uznał, że strona skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w sytuacji w której postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Poza tym postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu dotacji jest postępowaniem niezależnym i zgodnie z wolą ustawodawcy zostało wprowadzone w celu zastąpienia postępowania cywilnego Przyjęte w ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 249, poz. 1832) rozwiązania prawne wykluczają możliwość prowadzenia postępowania którego przedmiotem jest zwrot tego rodzaju środków w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Dlatego bez znaczenia dla sprawy będzie wynik postępowania przed sądem powszechnym w zakresie ustalenia bezpodstawnego rozwiązania umowy. Możliwość domagania się zwrotu środków nie jest uzależniona od wcześniejszego rozwiązania umowy o dofinansowanie a więc nawet gdyby sąd powszechny orzekł, że umowa nadal obowiązuje, to w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 207 ust 1 uofp i tak organ zobligowany byłby do żądania zwrotu pobranych kwot. Skargę na to postanowienie wywiódł skarżący zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania sądowego o zapłatę z powództwa J. J. przeciwko PARP toczącej się przed Sądem Okręgowym w Warszawie, sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że gdyby nie rozwiązanie umowy o dofinansowanie nie doszłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków. Skarżący twierdzi, że umowa jest ważna i kwestia ta jest przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Niemożliwe jest aby po wyroku korzystnym dla skarżącego organ administracji mógł wydać decyzję w przedmiocie zwrotu środków. Mimo że, w obecnym stanie prawnym dochodzenie przez organ zwrotu środków odbywa się w postępowaniu administracyjnym, to jednak roszczenia beneficjenta z umowy o dofinansowanie, o wypłatę tych środków, mogą być kierowane jedynie na drogę postępowania cywilnego. W obu przypadkach i sąd i organ badają kwestię prawidłowości realizacji umowy. W przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa odpadną przesłanki z art. 207 ust. 1 uofp. Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z przyczyn innych niż w niej wskazane. Z art. 101 § 3 K.p.a. wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecna treść tego przepisu została wprowadzona art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Natomiast stosownie do poprzednio obowiązującej treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie służyło zażalenie. Aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Jak się przyjmuje w orzecznictwie, skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a wiec na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Rozwiązanie to ma służyć realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Brak możliwości zaskarżania tego rodzaju postanowienia nie pozbawia jednak strony możliwości jego kwestionowania. Strona, zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie można konteestować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto na takie właśnie przyczyny wykluczenia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987) i ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Także regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej ( art. 193 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,), wskazują, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. np.: postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GZ 301/08 i z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10). Wyżej zaprezentowany pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11), postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1134/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13). Tym samym stwierdzić należy, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne. Zatem zaskarżone postanowienie wydane w wyniku rozpoznania takiego zażalenia, jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej, ponieważ brak jest przepisu prawa który dawałby organowi II instancji podstawę do rozpoznania zażalenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.