VI SA/Wa 1548/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu – L.K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 maja 2018 r. (data wpływu 15 maja 2018 r.) Pana L. K. (dalej skarżący, strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...] udzielonej w dniu [...] grudnia 2015 r. skarżącemu - wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako: A. L. K. - na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej , postanowił utrzymać w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego . Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym : Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie cofnięcia koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...]udzielonej w dniu [...] grudnia 2015 r. Panu L. K. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Postanowienie zostało doręczone Stronie w dniu 8 maja 2018 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru. W dniu 15 maja 2018 r. do organu koncesyjnego wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła o uchylenie postanowienia i ponowne rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyrażające się w tym, iż Organ wydał postanowienie odmawiając zawieszenia postępowania administracyjnego jedynie w oparciu o informacje uzyskane od P. L., który na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2016 roku (sygn. akt: II SA/Go 504/16, nie był uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu Powiatu [...], pomijając przy tym zupełnie argumenty przedstawione przez Stronę w piśmie z dnia [...] lutego 2018 roku; 2. art. 124 § 1 i 2 k.p.a, poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego postanowienia wyrażające się w braku wskazania przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2213; dalej jako: ustawa o ochronie osób i mienia) relewantnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co narusza również ogólną zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy; 3. art, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą stanowiska Strony, polegającą na stwierdzeniu, że toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie karne nie może być uznane za "zagadnienie wstępne". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał ,że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Strony jakoby organ wydał postanowienie odmawiając zawieszenia postępowania administracyjnego jedynie w oparciu o informacje uzyskane od P. L. Wydając przedmiotowe postanowienie organ koncesyjny uzasadnił swoje stanowisko, wskazując dlaczego toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania karnego nie można uznać za zagadnienie wstępne. Organ wyjaśnił ,że postanowienie jest aktem administracyjnym dotyczącym - zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. - poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygającym o istocie sprawy. Tym samym bezzasadny jest zarzut nieodniesienia się do przepisów prawa materialnego ujętych w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2017 r., poz. 2213, z późn. zm.), które byłyby relewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Minister wskazał ,że przyjęta przez organ koncesyjny wykładnia, polegająca na stwierdzeniu, że toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie karne nie może być uznane za "zagadnienie wstępne", znajduje swoje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej oraz piśmiennictwie. Organ podkreślił utrwalony w judykaturze pogląd, że zagadnienie wstępne powinno mieć zatem charakter prawny, a nie faktyczny - zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Bk 735/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt: II SA/Bk 816/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia7 września 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 552/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 października2010 r., sygn. akt: II SA/Bk 387/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 654/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r" sygn. akt: II OSK 2378/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2010 r" sygn. akt: III SA/Wr 523/10; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt: I! OSK 274/10; wyrok NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt: li GSK 562/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 391/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Rz 610/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012 r, sygn. akt: IISA/Łd 576/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt: III SA/Gd 163/14). Organ wskazał, że w piśmiennictwie pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się jako kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, a dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 97, teza 5). W taki sam sposób pojęcie zagadnienia wstępnego zostało zdefiniowane w wyroku NSA - Ośrodek zamiejscowy w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt: II SA/Łd 201/00 oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt: I OSK 1789/12. W ocenie Ministra , zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem tub sądem (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), przy czym zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed organem właściwym lub w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, odrębną od sprawy, na której tle wystąpiła, której to usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - podobnie wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt.: I OSK 1699/14). W związku z żądaniem Strony, zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 maja 2018 r., organ koncesyjny ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał oraz wnioski dowodowe złożone przez Stronę. Argumentację użytą w uzasadnieniu postanowieniu wydanym w I instancji w dniu [...] kwietnia 2018 r, organ koncesyjny uważa za wystarczającą, wyczerpującą, przejrzystą oraz przemawiającą za odmową zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...] i w całości ją potwierdza. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Skarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art, 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego [dalej: "k.p.a."] w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez ponowne rozpoznanie sprawy, a więc wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 roku, przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia Organu, który brał udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 roku, na etapie pierwszej instancji, co czyniło koniecznym obligatoryjne wyłączenie tegoż pracownika z etapu ponownego rozpoznawania sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a czego Organ nie dokonał; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 §1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi kwestia uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, podczas gdy toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie karne jest zagadnieniem wstępnym, które obligowało Organ do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego z urzędu; 3} naruszenie przepisów praw procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, a polegające na nieustosunkowaniu się przez Organ - w uzasadnieniu skarżonego postanowienia - do większości zarzutów podniesionych przez Skarżącego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 maja 2018 roku, co stanowi o uchybieniu naczelnej zasadzie przekonywania, prowadzenia postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników oraz zasadzie dwuinstancyjności, a w konsekwencji zaświadcza o wadliwości wydanego postanowienia; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art, 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia zrozumienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, co spowodowane było naruszeniem naczelnej zasady dwuinstancyjności, albowiem Organ II instancji dokonał kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji, przy czym powinien rozstrzygnąć sprawę od nowa; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy wyrażające się w tym, że Organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie oparł się - tylko i wyłącznie - na informacjach uzyskanych od zawiadamiającego, pomijając w zupełności istotne ustalenia postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w S., okoliczności faktyczne tamże podnoszone przez wykazane strony procesu (oskarżonych), a nadto zgromadzony do tej pory materiał dowodowy; 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu r rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia; 7) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie przez Organ II instancji postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 roku, podczas gdy istniały podstawy do jego uchylenia w całości i orzeczenie o zawieszeniu postępowania; Domagał się uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasadzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu rozwinął poszczególne zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Przedmiotem sporu przed Sądem I instancji było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ,które następnie w wyniku złożonego wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy organ ten utrzymał w mocy. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13 ,,zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania regulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).,, W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zatem prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie tego organu skarżącemu nie przysługiwało. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem na podstawie art.58 §1 pkt 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skargę należało odrzuci , z uwagi na brak kognicji sadów administracyjnych, o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.