VI SA/Wa 1761/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kat. B 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. W dniu 2 października 2020 r. do Prezydenta W. wpłynęło pismo Komendanta Policji w W. informujące, iż T. S. ("Strona", "Skarżący") otrzymał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (w okresie od dnia 6 listopada 2019 r. do 14 czerwca 2020 r.). Stronę zawiadomiono pismem z dnia 8 października 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Prezydent W., powołując się na przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) dalej "p.r.d." lub "prawo o ruchu drogowym" w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierującymi pojazdami (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 1268 ze zm.) dalej "u.k.p." lub "ustawa o kierujących pojazdami" orzekł o skierowaniu T. S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Od powyższej decyzji, T. S. wniósł odwołanie podnosząc, iż w związku z odbyciem przez niego szkolenia w dniu [...] czerwca 2020 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w W., nie doszło do przekroczenia łącznej liczby 24 punktów, uzasadniającego skierowanie go na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B.  Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO", "Kolegium") uznało odwołanie Strony za bezzasadne i decyzją z [...] kwietnia 2021 r. [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że Starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Na gruncie przepisów u.k.p. zwrot ten oznacza zatem wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i oparte na obiektywnych racjach co do posiadania kwalifikacji do kierowania pojazdami. Uwzględniając z kolei kontekst funkcjonalny art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., efektywna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ upoważniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także aby dysponował instrumentami pozwalającymi na kontrolowanie, czy osoby, które są uprawnione do prowadzenia pojazdów, nie utraciły tych kwalifikacji. SKO wskazało, że wniosek o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje był oparty na konkretnych i obiektywnie ustalonych okolicznościach. Skoro skarżący w okresie krótszym niż 12 miesięcy dopuścił się czterech wykroczeń, to różnorodność naruszonych przepisów prawa i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uprawniały organy administracji do powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do tego, czy skarżący posiada kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Pozwala to wyprowadzić wniosek o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do tego, czy odwołujący zna i potrafi stosować podstawowe regulacje prawne obowiązujące w ruchu drogowym i czy ma umiejętności aby w sposób bezpieczny dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego kierować pojazdem. Przekroczenie dozwolonej prędkości stanowi wykroczenie, które jest jedną z najczęstszych przyczyn wypadków drogowych, niejednokrotnie kończących się śmiercią lub ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu uczestników ruchu drogowego. Z kolei wyprzedzanie na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi jest manewrem obarczonym szczególnie wysokim ryzykiem wystąpienia wypadku drogowego i stanowi jaskrawy przykład braku umiejętności zgodnego z prawem współkorzystania z infrastruktury drogowej. Powyższe okoliczności dostatecznie usprawiedliwiają skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Danemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 a stosowną adnotację umieszcza się w tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (art. 130 ust. 2 p.r.d.).Wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego) z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, przy czym po stwierdzeniu naruszenia jednym z ww. rozstrzygnięć wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia). Zawarty w art. 7 ust. 1 punkt 5 u.z.k.k. zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym. Każdorazowo w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w zakresie wszystkich posiadanych przez tego kierowcę kategorii. SKO podzieliło z powyższych względów stanowisko Organu I instancji , że nie jest on uprawniony do badania, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, prawidłowości wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazało Kolegium, z pisma Komendy Policji z dnia [...] września 2020 r. wynika, że .T. S. otrzymał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (w okresie od dnia 06.11.2019 r. do 14.06.2020 r.). Zaistniały zatem wątpliwości co do kwalifikacji kierowcy, a tym samym przesłanki do skierowania odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zgodnie z utrwaloną opinią doktryny prawa podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być również powtarzające się naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego, nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu, np. niestosowanie się do zakazów wyprzedzania czy do ograniczeń prędkości, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji takiego kierującego. W omawianym przypadku podejrzenia co do kwalifikacji kierowcy potwierdza dodatkowo zgromadzona liczba punktów karnych (26). Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w okresie od 6 listopada 2019 r. do 14 czerwca 2020 r. uzyskał łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zatem Prezydent W. był zobowiązany do zatrzymania mu prawa jazdy. Przy czym Organ odwoławczy podkreślił, że starosta jest związany wspomnianym wcześniej wnioskiem. W szczególności brak podstaw (a i instrumentów) ku temu, ażeby prowadził swoje własne ustalenia, co do okoliczności wskazanych we wniosku organu policji - stanowiącym jednocześnie dokument obrazujący liczbę punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odbycie szkolenia zmniejszającego liczbę punktów karnych odbyło się natomiast już po tym zamkniętym okresie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że liczba otrzymanych punktów karnych uzasadnia zatrzymanie prawa jazdy, bowiem przesłanki zobowiązujące organ do takiego postępowania są, wiarygodne i udokumentowane. Z decyzją tą nie zgodził się Skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 99 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. w przedmiocie skierowania T. S. na kontrole sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. 2) naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo, iż została ona wydana bez wnikliwego wyjaśnienia wnikliwie okoliczności faktycznych sprawy i nie uwzględnieniu słusznego interesu strony, w szczególności poprzez przyznanie przez organ administracyjny za udowodnione wskazanych okoliczności faktycznych oraz powoływanie się na niewłaściwą podstawę prawną przy wydawaniu rozstrzygnięcia, 3) art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstaw decyzji, ustalonych faktów, oceny dowodów, a przede wszystkim niewyjaśnienie dlaczego organ pierwszej instancji nie wykazał inicjatywy dowodowej w zakresie niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia czy istnieją okoliczności uzasadniające skierowanie Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Jednocześnie Strona wniosła o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. 2) rozważanie przez Sąd uchylenia Decyzji I instancji. 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 4) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. W istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy stanie prawnym przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazane jako podstawa materialnoprawna wydanej w sprawie decyzji, przez Organ I instancji, są odrębnymi podstawami skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Pierwszy z nich, jako szczególny, ze względu na szczególną przesłankę przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. a drugi, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy. Podkreślić należy, iż art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. nie tylko stanowi samodzielną podstawę do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ale ma charakter związany, nie pozostawiając organom orzekającym wyboru kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli wnioskuje o to Komendant Wojewódzki Policji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. Wydanie decyzji jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy określoną wyżej liczbę punktów w ewidencji. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw przedłuża stosowanie między innymi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 1 p.r.d. od dnia 4 czerwca 2018 r. do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy Prawo o ruchu drogowym.(wyrok NSA II GSK1294/21). Art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym został wprawdzie uchylony na mocy art. 125 pkt 10 lit. g) u.k.p., jednak z dniem 4 czerwca 2018 r. wszedł w życie art. 14 ust. 1 ustawy z 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957 oraz z 2019 r. poz. 730) dalej "ustawa zmieniająca p.r.d." zgodnie z którym do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq p.r.d., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą p.r.d., przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie stosuje się. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.k.p., w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art.13 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d., skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej p.r.d. – art. 130 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli p.r.d.), w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 ustawy zmienianej w art. 1. Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie (ust. 2). Komunikaty o jakich mowa w powyższych regulacjach w czasie wprowadzania przez Policję do centralnej ewidencji kierowców informacji o przekroczeniach przez Pana T. S. przepisów ruchu drogowego( w okresie od dnia 6 listopada 2019 r. do 14 czerwca 2020 r.), nie zostały ogłoszone. Z uwagi na powyższe, art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym były przepisem obowiązującym w sprawie, podobnie jak i art. 130 ust. 1 tej ustawy. Dane te Sąd ustalił z urzędu na podstawie Dzienników Urzędowych Ministra Cyfryzacji. W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. i jak wynika z uzasadnienia decyzji, w oparciu o powyższy przepis dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, powołując się na przekroczenie przez Stronę 24 punktów karnych. Do wskazanego w podstawie prawnej decyzji art.99 ust.1 u.k.p. nie odniósł się w uzasadnieniu własnej decyzji. Z kolei SKO utrzymując decyzję Prezydenta w mocy, odwołując się do art.99 ust.1 u.k.p. wskazało, że zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na uzasadnione zastrzeżenia co do tego, czy Strona zna i potrafi stosować podstawowe regulacje prawne obowiązujące w ruchu drogowym i czy ma umiejętności aby w sposób bezpieczny dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego kierować pojazdem. Prawidłowo Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nastąpiło, przez Skarżącego, przekroczenie dozwolonej prędkości, które jest jedną z najczęstszych przyczyn wypadków drogowych, niejednokrotnie kończących się śmiercią lub ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu uczestników ruchu drogowego. Jednakże w oderwaniu od materiału dowodowego SKO odwołało, się również do okoliczności, które nie miały w sprawie miejsca tj: wyprzedzanie na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi, wskazując, iż jest to manewr obarczonym szczególnie wysokim ryzykiem wystąpienia wypadku drogowego i stanowi jaskrawy przykład braku umiejętności zgodnego z prawem współkorzystania z infrastruktury drogowej. Końcowo Organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe okoliczności dostatecznie usprawiedliwiają skierowanie Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy, iż zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji, ale jak stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy, starosta wydaję tę decyzję na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego – w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b) i d) ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 p.r.d. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że policjant w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 (tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie) jest uprawniony m.in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania. Interpretując treść tego pojęcia, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, czyli zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Pod pojęciem "uzasadnione zastrzeżenia" należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami. Istotą powyższego rozwiązania ustawowego jest zaistnienie okoliczności uzasadniających poważne wątpliwości co do tego, czy dana osoba ma odpowiednie umiejętności i wiedzę uprawniające do kierowania pojazdami. Efektywna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ upoważniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także aby dysponował instrumentami pozwalającymi mu na kontrolowanie, czy osoby, które są uprawnione do prowadzenia pojazdów, nie utraciły tych kwalifikacji. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o ponowne sprawdzenie kwalifikacji może być w szczególności wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego – nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). System punktów karnych, o którym mowa w art. 98 ustawy o kierujących pojazdami, jest bowiem formą sankcji nakładanej na kierowcę, wynikającej z naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym, natomiast kompetencja, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, ma na celu umożliwienie organom administracji podjęcia działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Regulacje te pełnią zatem różne funkcje i są od siebie niezależne. Z tej przyczyny należy uznać, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie ma charakteru sankcji i nie musi być powiązane z liczbą punktów karnych uzyskanych przez danego kierowcę. Z punktu widzenia zasadności skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest również bez znaczenia to, czy karalność danego wykroczenia uległa przedawnieniu. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, mające istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego. W konsekwencji funkcjonariusz Policji interweniujący w związku z przestępstwem lub wykroczeniem drogowym – mając na uwadze zachowanie sprawcy i całokształt okoliczności danego zdarzenia – może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy poziom wiedzy lub umiejętności kierowcy nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2018 r.,sygn. akt I OSK 922/18). Odnosząc powyższe o rozpoznawanej sprawy Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że w niniejszej sprawie organ uzyskał w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym informację zawartą we wniosku Komendanta Policji, iż skarżący przekroczył limit 24 punktów uzyskanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, wskazując w nim również podstawę prawną swojego żądania skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B, art.114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. We wniosku tym wskazano również na art. 49 ust.1 pkt 2 u.k.p., jednakże jako uzasadnienie swojego stanowiska Organ Policji wskazał jedynie na wykroczenia dotyczące przekroczenia prędkości. To zaś stanowiło asumpt do wszczęcia przez Prezydenta W. z urzędu postępowania w celu wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy w formie egzaminu państwowego. W ocenie Sądu Organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi, że organ I instancji, co prawda powołał art.99 ust.1 u.k.p. jednakże w wydanej w sprawie decyzji, nie oparł na przesłankach wskazanych w powyższym przepisie, odwołując się do art.114 ust.1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Organ I instancji jednoznacznie wskazał, że z uwagi na uzyskanie przez Skarżącego więcej niż 24 punkty karne, zachodziły przesłanki do jego zastosowania w sprawie. 0rgan odwoławczy ma oczywiście prawo nie tylko do pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, ale również odmiennego, rozstrzygnięcia, o ile nie działa na niekorzyść Strony. Zobowiązany jest jednak zgodnie z art.11 k.p.a. oraz 107§ 3 k.p.a. wyjaśnić i uzasadnić swoje stanowisko, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Tymczasem SKO wydało rozstrzygnięcie w oparciu o okoliczności, które w sprawie nie zaistniały. Skarżący, nie dopuścił się wyprzedzania na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi. Wydane więc w sprawie rozstrzygnięcie uznać należy za dowolne, wydane w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, należało uznać za zasadne. Dopiero ustalenie przez Organ odwoławczy faktów prawotwórczych w sprawie, pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zauważenia również wymaga, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.), że obowiązkiem Organu odwoławczego, na podstawie art.138 k.p.a., jest analiza prawna i faktyczna decyzji organu I instancji oraz uwzględnienie wyników postępowania w uzasadnieniu decyzji, czego SKO nie uczyniło. Wprowadziło tym samym niejasności w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, bowiem tak jak już Sąd wskazał, Organ I instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał jedynie otrzymanie przez Skarżącego więcej niż 24 punkty karne, natomiast SKO, odwołało się jedynie posiłkowo do tej kwestii, nie wskazując jako podstawy prawnej decyzji art.114 ust.1 pkt 1 lit. b) p.r.d., ale przepisy dotyczące zatrzymania prawa jazdy, które w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania. Taka decyzja narusza nie tylko art.7, art.77, art.80 oraz art.107 § 3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również zasadę zaufania do organów administracji (art.8 k.p.a.) Wyjaśnić również należy, z uwagi na sformułowane w skardze zarzuty, o braku przeprowadzonego przez organy samodzielnego postępowania dowodowego, iż ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych w sytuacjach prawem przewidzianych. Skoro jedynie Komendant Wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do wyżej wymienionej ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 2000/15, I OSK 2358/15, I OSK 855/12; I OSK 127/13 - CBOSA). W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2358/15; z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12; z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13; z dnia 24 października 2012 r., I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11; z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 413/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 73/11; z dnia 13 października 2011 r., I OSK 1721/10; z dnia 15 września 2010 r., I OSK 1456/09; z dnia 7 września 2010 r., I OSK 1451/09). Zagadnienie to nie może zatem być rozpatrywane ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 731/15) Oznacza to, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego Komendanta Policji. W świetle powołanych przepisów to zatem organy Policji, jako właściwe do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów, są władne do korygowania tych punktów. Organy administracji wydające decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów. Działają one na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez komendanta wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 2693/16). W niniejszej sprawie nie jest sporne że z wniosku Komendanta Policji wynika, że skarżący przekroczył limit 24 punktów uzyskanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jednakże Strona kwestionowała w postępowaniu jak i w skardze do Sądu, że punkty karne zostały źle policzone, bowiem Organ Policji zaliczył do nich punkty karne wynikające z wpisów tymczasowych do ewidencji a nie ostatecznych oraz to, że nie uwzględniono odbytego przez Stronę szkolenia, które spowodowało zmniejszenie o 6 punktów, ilości punktów karnych. W ocenie Skarżącego suma punktów karnych jakie otrzymał, nie wynosiła 26 (jak wskazały organy), ale mniej niż 24. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, iż zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) dalej "rozporządzenie" kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Jednocześnie zgodnie z § 8 ust. 6 powyższego rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest zdeterminowana postanowieniami Konstytucji RP (zob. art. 92 ust. 1). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); 2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); 3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu). Wytyczne o fundamentalnym charakterze winny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym, łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24 marca 2003 r., P 14/01), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne. Umocowaniem do wydania rozporządzenia był art. 130 ust. 4 p.r.d., który stanowił, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1." W ocenie Sądu § 8 ust. 6 rozporządzenia mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Wytyczne ujęto w sposób "pozytywny", przez wskazanie celów i funkcji aktu wykonawczego, którymi winien się kierować twórca rozporządzenia. Wskazanym w art. 130 ust. 4 p.r.d. celem rozporządzenia jest m.in. "dyscyplinowanie kierujących pojazdami" i "zapobieganie wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego". Art. 130 ust. 4 pkt 2 p.r.d. wyraźnie stanowi, że rozporządzenie ma określać warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a punkt 4 tego przepisu, że rozporządzenie ma określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Niewątpliwie kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy, a także zapobieganie naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego. W związku z powyższym Sąd w niniejszym składzie nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że § 8 ust. 6 rozporządzenia wydany został z naruszeniem upoważnienia ustawowego, określonego w art. 130 ust. 4 p.r.d. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W tym też kontekście, konstytucyjność § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie formułował tezę, że wymieniony przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z: 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 15/2012; 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1373/12; 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 63/12, 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11; 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2515/14 i 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2420/15; z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1169/16). Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę. Zasadnie zatem organy administracji przyjęły, że skoro w dniu [...] czerwca 2020 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów (wynikających z ostatecznych jak i tymczasowych wpisów do ewidencji) za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy-Prawo o ruchu drogowym. Kwestia ta była podnoszona przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednakże organ odwoławczy, nie zajął stanowiska, mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art.9, art.11 oraz art.107 § 3 k.p.a. Strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed Sądem, tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103–105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z art.6, art.7, art.8 § 1, art. 9, art.11, art.77, art. 80 k.p.a. Wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów (art.7, art.77 oraz art.80 k.p.a.), prawidłowym wskazaniem podstawy prawnej wraz z przytoczeniem treści przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie i ich wyjaśnieniem, w sposób czytelny dla Strony zgodnie z art.107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wpisu sadowego uiszczonego przez Stronę w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika-radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz kwotę 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.