VII SA/Wa 1120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi S.P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru instalacji tymczasowej tablicy reklamowej skargę oddala Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. P. sp. z o.o. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1067/12 - utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia instalacji tablicy reklamowej na działce o nr ew. [...] (obr. [...]) przy ul. B. [...] w K. – J.. Organ wskazał, że 20 grudnia 2011 r. inwestor zgłosił zamiar instalacji jednostronnej tymczasowej tablicy reklamowej typu SS o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 12 m x 3 m (36 m2), posadowionej na podstawie prefabrykowanej, przestawnej, nietrwale związanej z gruntem o powierzchni 11,2 m2. Starosta w sprzeciwie stwierdził, że projektowana reklama jest konstrukcją "montowaną na podstawie betonowej", która musi stawiać opór wiatrom oraz innym warunkom atmosferycznym, musi też być w odpowiedni sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiona w gruncie. Wielkość obiektu, masa i względy bezpieczeństwa również przemawiają za uznaniem, że zgłoszone zamierzenie jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, to jest budowlą z art. 3 punkt 3 Prawa budowlanego, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie określone w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania Spółki - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 cyt. ustawy konieczne jest wydanie i wysłanie przed jego upływem sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W ocenie Wojewody organ I instancji zachował ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu, bowiem zgłoszenie doręczono organowi 28 grudnia 2012 r., a przesyłkę ze sprzeciwem nadano na poczcie w dniu 24 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Starosty, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1067/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zgłoszenie wniósł pełnomocnik skarżącej - jej pracownika\ R.S., na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez członków Zarządu E. W.-L. i A.M. Natomiast odwołanie w imieniu Spółki wniósł r. pr. P. G. upełnomocniony przez członka Zarządu spółki E. W.-L. i R. S. Dyrektora Działu Administracji. Z odpisu KRS wynika natomiast, że Zarząd stanowią E.W.-L. i A. M., a prokurentami są: T. S. i Z. S.(nazwisko w brzmieniu z odpisu KRS). Do składania oświadczeń w imieniu skarżącej wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu albo jednego członka Zarządu łącznie z prokurentem. Pełnomocnictwo zostało zatem nieprawidłowo udzielone, a organ odwoławczy rozpoznał odwołanie merytorycznie. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w szczególności art. 32 i art. 134 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nakazał, aby ponownie rozpoznając odwołanie wyjaśnił kwestię pełnomocnictwa i w zależności od ustaleń podjął rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu sprzeciwu albo postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. W związku z powyższym stwierdził, że skoro zgłoszenie zostało doręczone w dniu 28 grudnia 2011 r., a sprzeciw wniesiono 24 stycznia 2012 r. (data nadania przesyłki), to Starosta P. zachował ustawowy 30 dniowy termin, przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do powołanego wyroku organ wyjaśnił, że pismem z dnia 1 marca 2013 r. zwrócił się do pełnomocnika Spółki o przesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, udzielonego przez osobę uprawnioną na dzień złożenia odwołania. W odpowiedzi pełnomocnik złożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię pełnomocnictwa, udzielonego przez A. M. i E.W. – L., członków zarządu S.P. sp. z o.o. wraz z odpisem z KRS, z którego wynika, że do reprezentacji spółki uprawnieni są dwaj członkowie zarządu albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Organ odwoławczy uznał, że pełnomocnik był uprawniony do wniesienia odwołania. Dalej wskazał, że inwestycja ze względu na wielkość i konstrukcję jest wolnostojącym trwale z gruntem związanym urządzeniem reklamowym, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ma konstrukcję na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie siłami przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody. Zdaniem organu zamiarem inwestora jest trwałe powiązanie z gruntem konstrukcji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Skargę złożyła S. P. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z ze stanowiskiem, prezentowanym w przywołanym przez organ orzecznictwie, że do zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed jego upływem albo sprzeciwu, albo postanowienia o uzupełnienie zgłoszenia. Skarżąca podzieliła natomiast pogląd wyrażony w powołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych i wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym decyzja o sprzeciwie wywiera skutki prawne tylko wtedy, gdy została doręczona adresatowi przed upływem 30 dni począwszy od dnia doręczenia zgłoszenia. Nie można mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Skarżąca zwróciła uwagę, że cytowany w decyzji Wojewody M. wyrok NSA, jak i inne wyroki, wyrażają pogląd konkretnych składów orzekających, niezgodny z brzmieniem i celem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że organ odwoławczy, stosownie do art. 153 ppsa związany był oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1067/12. Zgodnie z wytycznymi Sądu organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi skarżącej. Przechodząc do oceny wydanych rozstrzygnięć wskazać należy, że ich materialnoprawną podstawę stanowił art. 30 Prawa budowlanego, regulujący instytucję zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Katalog obiektów i robót wymagających zgłoszenia został wymieniony w art. 29 - 31 Prawa budowlanego. W art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazano zaś, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W ustępie 6 tego przepisu wymieniono przypadki, w których właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia m.in. jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ( pkt 1). W orzecznictwie przyjmuje się, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu a jego upływ powoduje, że organ traci uprawnienie do wydania decyzji. W niniejszej sprawie kwestią sporną był sposób liczenia terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Rozbieżności w kwestii tego, co należy rozumieć pod pojęciem wniesienia przez organ sprzeciwu, istnieją również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych można zauważyć trzy stanowiska. Zgodnie z pierwszym poglądem dla zachowania 30 - dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia (zob. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1957/08, z dnia 15 grudnia r. o sygn. akt II OSK 1950/09, oraz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 1 marca r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/10, WSA w Krakowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pf). Zgodnie z tym stanowiskiem, przyjmując jako podstawową cechę decyzji uzewnętrznienie woli organu przez jej zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a więc wyłącznie przez doręczenie decyzji. Według zwolenników drugiego z poglądów termin 30 dniowy, to termin do wydania decyzji o sprzeciwie i nadania jej w placówce pocztowej zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 79/06, z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 105/10, z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2425/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w z dnia 29 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Łd 1504/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęciu "wniesienie sprzeciwu" należy bowiem nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi, z tego powodu dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należy wyprowadzić z art. 57 § 5 k.p.a. Podkreśla się, że omawiany przepis wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", a sprzeciw "wniesiony". Między terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć. W ostatnim z poglądów wywodzi się, że organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie do zgłoszenia. Dopiero z upływem tego terminu organ traci bowiem kompetencje do wniesienia sprzeciwu, a więc przysługują mu one do ostatniego ww. terminu. Uzewnętrznienie oświadczenia woli nie jest jednak wymagane dla samego zachowania terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a. Czynność nadania przesyłki w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni, zaś data nadania sprzeciwu może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ w celu stworzenia pozoru zachowania terminu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 558/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 737/11 i z dnia 25 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 808/11, publ. orzeczenia, nsa. gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugie z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk, jako najbardziej odpowiadające treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu użyte przez ustawodawcę pojęcie "wniesienie sprzeciwu" należy utożsamiać z wydaniem decyzji o sprzeciwie i nadaniem jej w placówce pocztowej. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 grudnia 2011 r. Organ miał zatem 30 dni od tej daty na wniesienie sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta P. wniósł sprzeciw, który został wysłany na adres spółki w dniu 24 stycznia 2013 r., a to oznacza, że organ pierwszej instancji zachował termin, zakreślony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przechodząc do dalszej oceny podkreślić trzeba, że ustawa Prawo budowlane rozróżnia co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszego należą wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe będące budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 cyt. ustawy, na których zrealizowanie wymagane jest pozwolenie budowlane. Do drugiej grupy zalicza się tablice i urządzenia reklamowe wznoszone poprzez instalowanie, na które wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy dokonanie zgłoszenia Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawo budowlane stanowi, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. b wymienione ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Mając na uwadze definicję budowli stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie i jednoznacznie wskazywano, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracano również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (zob. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r" sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1005/10 i inne w nich powołane). W niniejszej sprawie w zgłoszeniu przewiduje się realizację jednostronnej tymczasowej tablicy reklamowej typu SS o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 12 m x 3 m (36 m2), posadowionej na podstawie prefabrykowanej, przestawnej, nietrwale związanej z gruntem o powierzchni 11,2 m2. Wielkość i konstrukcja obiektu, świadczy o tym, że nie jest to urządzenie reklamowe, ale budowla trwale związana z gruntem, albowiem jej posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru (obliczenia statyczne). Dla takiej kwalifikacji nie ma znaczenia, że inwestor w zgłoszeniu określił, iż przedmiotowa tablica reklamowa posadowiona będzie na podstawie prefabrykowanej, przestawnej, nietrwale związanej z gruntem. Należało zatem podzielić stanowisko organów, że zgłoszone roboty budowlane - wbrew stanowisku inwestora - dotyczą budowli stanowiącej wolnostojące urządzenie reklamowe, trwale związane z gruntem, na którego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie znajdował uzasadnienia również zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi strony. Z treści pełnomocnictwa udzielonego R. S. załączonego do zgłoszenia wynika bowiem, że wygasa ono z dniem 31 grudnia 2011 r. Decyzja Starosty P. została natomiast wydana w dniu [...] stycznia 2012 r., a zatem po wygaśnięciu pełnomocnictwa. Prawidłowo zatem decyzję wnoszącą sprzeciw doręczono skarżącej na jej adres. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na ,podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.