II SA/Wr 432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 224 zł (słownie: dwieście dwadzieścia cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. udzielono W.Sz. pozwolenia na budowę, które obejmowało budowę przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową do budynku pawilonu handlowo-usługowego przy ul. [...] w J.-L.. Decyzję doręczono inwestorowi oraz Spółdzielni Mieszkaniowej. Według projektu budowlanego pawilon usytuowany jest na działkach nr 165/17 i 166/1. Inwestor dołączył decyzję o warunkach zabudowy, w której podano adres inwestycji ul. [...], na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami B 61 ZP i B 62 UH, UK, UG. Gaz miał być doprowadzony od gazociągu ulicznego przy ul. [...]. Jak wynika z mapy, w sąsiedztwie pawilonu inwestora znajduje się pawilon na działce nr 165/16. W dniu 27 maja 2011 r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Jak twierdził, jest właścicielem pawilonu przy ul. [...], którego dotyczy decyzja. O treści decyzji dowiedział się w dniu 29 kwietnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten wznowił postępowanie podając w uzasadnieniu, że skarżący dochował terminu (art. 148 k.p.a.), zaś przymiot strony po wskazaniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podlega badaniu po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Następnie organ ten zawiesił postępowanie z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej (merytorycznej). Postanowieniem z dnia [...] r. właściwy organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Organ ten uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. (wyroki IV Sa/Po 305/09 i II OSK 598/06 oraz II SA/Gl 996/08 i II OSK 276/08). Jak ustalił ten organ, inwestycja zlokalizowana jest na działce nr 166/6, której użytkownikiem wieczystym jest inwestor. Oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza granice tej działki. Skarżący jest właścicielem działki nr 165/16, która nie graniczy bezpośrednio z działką nr 166/6. Kolejno organ I instancji dołączył do akt sprawy na żądanie GINB dokumentację geodezyjną dotyczącą granic i numeracji działek w 1999 r. oraz ich zmian w latach następnych. Postanowieniem z dnia [...] r. GINB utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] r. Organ ten podtrzymał stanowisko, że badanie interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym następuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku (wyrok VII SA/Wa 950/07), w nin. sprawie w szczególności na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Według przytoczonych ustaleń skarżący jest współwłaścicielem działki nr 165/16, znajdującej się 17,5 m od przyłącza i położonej poza terenem oddziaływania inwestycji zgodnie z przepisami warunków technicznych (rozporządzenia w Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 i Dz.U. 2001 r. Nr 97, poz. 1055) oraz z uwagi na brak jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki. Nie ulegało ponadto wątpliwości, że działki wskazane w pozwoleniu na budowę nigdy nie należały do skarżącego, a jedynie w 2006 r. jego działce nadano numer porządkowy 9. W dniu 9.08.2013 r. organ I instancji podjął postępowanie wznowieniowe. Akta administracyjne sprawy WSA w Warszawie zwrócił w dniu 27 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1679/12). Akta wpłynęły do organu I instancji w dniu 2.01.2014 r. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. Jak wskazał w uzasadnieniu o pozycji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę decyduje zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., czy nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, czyli gdy inwestycja ogranicza właściciela do jej zgodnego z prawem zagospodarowania. Dotyczy to również trybów nadzwyczajnych. Organ omówił pojęcia obszaru oddziaływania obiektu oraz interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że przyłącze gazowe zlokalizowane jest na działce nr 166/6 w wieczystym użytkowaniu inwestora, zaś skarżący jest współwłaścicielem działki nr 165/16, która nie graniczy z działką inwestora. Oddziaływanie przyłącza gazowego nie wykracza poza granice działki. Jego realizacja nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania sąsiednich działek. Dlatego skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu dotychczasowym. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. wskutek nieuznania go stronę oraz art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także art. 12 i art. 35 § 1-3 oraz art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzył twierdzenia przytoczone w podaniu o wznowienie oraz twierdził, że decyzja została wydana pomimo nieposiadania akt sprawy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu omówił instytucję wznowienia postępowania. Kolejno wskazał za znaczenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., określających krąg podmiotów będących stronami w sprawie pozwolenia na budowę, ale także wznowienia postępowania w tej sprawie (wyrok VII SA/Wa 1543/11) oraz przedstawił wykładnię tych przepisów (wyrok II OSK 1772/11). Wydane w 1999 r. pozwolenie na budowę obejmowało budowę przyłącza gazowego do pawilonu nr 166/6. Działka skarżącego nr 165/16 nie graniczy z działką inwestora i jest oddalona ok. 8 m od jej granicy. Nie ma przepisów szczególnych regulujących odległość przyłącza gazowego od granicy działki. Nie ma podstaw do uznania, że działka nr 165/16 znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Kwestia terminu załatwienia sprawy nie miała związku z treścią rozstrzygnięcia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 81 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 p.b. Skarżący wskazał na istotne naruszenie uprawnień procesowych i nadal podkreślał, że decyzja z 1999 r . dotyczyła działki przy ul. [...], zaś skarżący jest właścicielem działki przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem organów w nin. sprawie było zgromadzenie materiału procesowego, a następnie jego prawidłowe wykorzystanie przy rozstrzyganiu zagadnienia prawnego, czy skarżący był stroną sprawy pozwolenia na budowę, w której postępowanie przeprowadzono w 1999 r. Wstępnie należało rozstrzygnąć, czy ocena odnośnie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w tej sprawie powinna być dokonana według stanu sprawy z daty przeprowadzenia postępowania merytorycznego, czy też daty przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Należało w szczególności rozważyć, czy o posiadaniu przymiotu strony przez skarżącego w 1999 r. decyduje treść art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, czyli przepisu, który wszedł w życie od dnia 11 lipca 2003 r. W ocenie Sądu w omawianym zakresie organy nie rozpoznały istoty sprawy. W postępowaniu wznowieniowym stosuje się stan prawny aktualny na dzień orzekania jedynie w przypadku wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W każdej innej kwestii wymagającej rozstrzygnięcia bierze się pod rozwagę stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej (patrz wyroki II OSK 768/09, II SA/Wr 640/14, 743/14 i 447/09, II SA/Kr 1452/09, II OSK 503/05, II OSK 339/06). W każdym postępowaniu, w tym o charakterze nadzwyczajnym, podstawowym, wstępnym zadaniem organu jest ustalenie kręgu stron, tego danego postępowania. W postępowaniu nadzwyczajnym z reguły uczestniczą strony sprawy merytorycznej, co nie wyklucza modyfikacji wywołanych bądź to utratą przymiotu strony, bądź wykazaniem przez nowy podmiot tego przymiotu w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z konkretną podstawą materialnoprawną. Jednak strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzonego w 1999 r. nie utraciła tego przymiotu z uwagi na wejście w życie nowego przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (por. wyroki II OSK 313/07, 672/05). Nie ulega zatem wątpliwości, że w nin. sprawie do oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony nie stosował się art. 28 ust. 2 p.b. Nie oznacza to oczywiście, że spostrzeżenie to przesądza o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony (por. M. Spiżewska/Laskowska glosa do wyroku II OSK 679/05 w GSP-Prz.Orz. 2007/3/37-46 lub wyrok IV SA 244/97) na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu z 1999 r. Organ nie dostrzegł, że wszystkie powołane przez niego wyroki na temat stosowania art. 28 ust. 2 p.b. wydane zostały w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji merytorycznych, w których przepis ten był stosowany. Stąd nie ulegało wątpliwości, że skoro krąg stron, w sprawie merytorycznej wyznaczał art. 28 ust. 2 p.b., to również w postępowaniu nadzwyczajnym stosuje się ten przepis. To trafne stanowisko nie miało w nin. sprawie żadnego znaczenia (por. wyrok II OSK 958/13). W nin. sprawie organy uchyliły się od wyjaśnienia i zbadania podstawowej kwestii wymagającej rozstrzygnięcia, przyjmując wadliwie stan prawny sprawy. Wykluczenie stosowania art. 28 ust. 2 p.b. wymaga poczynienia nowych ustaleń, a przede wszystkim dokonania całkowicie nowych ocen materialnoprawnych, do czego uprawnione są wyłącznie organy, nie zaś sąd administracyjny. O ile Sąd przytoczył na wstępie obszerne fragmenty materiału procesowego sprawy to nie w tym celu, aby dokonać w sprawie sądowej niedozwolonych ustaleń, lecz aby na ich tle uwypuklić rażące uchybienia procesowe organów w zakresie gromadzenia niezbędnych ustaleń i sposobu ich procesowego wykorzystania. Jak wiadomo, w ostatnich latach publikuje się orzeczenia sądowe w formie okaleczonej, która często nie pozwala na zrozumienie wyrażonego w nich poglądu prawnego, czytelnego dopiero przy uwzględnieniu wykreślonych danych, jak przykładowo dat i numerów działek. Usiłując zachować te podstawowe dane w formie opisowej trzeba powtórzyć, że dokumentacja budowlana i geodezyjna pozwala ustalić, że inwestycja powstała na innych działkach, niż działka stanowiąca własność skarżącego. Wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę nastąpiło przed dodaniem do ustawy przepisu art. 28 ust. 2. Okoliczność, że adres inwestycji w 1999 r. jest taki sam jak obecny adres działki skarżącego nie oznacza, że pozwolenie na budowę wydano dla tej działki. Okoliczność ta może zostać wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy, co wynika chociażby z treści decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Przytaczając ustalenia organy nie powinny ograniczać się do samych konkluzji, bez wskazania konkretnego źródła ustaleń. Bez tego ustalenie, że inwestycja znajduje się na określonej działce o podanym numerze jest nie do pogodzenia z ustaleniem, że w dacie pozwolenia na budowę numeracja ta była odmienna. Z uzasadnienia decyzji ma wyraźnie wynikać, dlaczego te rozbieżności w numeracji działek i adresach obiektów według stanu z 1999 r. i obecnego nastąpiły, w oparciu o jakie dokumenty oraz jakie jest ich znaczenie przy rozstrzyganiu o kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego. Nie jest prawdą, że pozwolenie na budowę obejmowało działkę o aktualnym w 2014 r. numerze geodezyjnym lub adresie. Skarżący trafnie zarzucił naruszenie wskazanych w skardze przepisów procesowych. Było odmienną kwestią, na ile uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. por. wyroki V SA 1227/01, II OSK 1098/10 i glosa W. Tarasa do wyroku II OSK 831/05 w OSP 2007/3/26 w nawiązaniu do uchwały 7 s. NSA FPS 6/04). Organ mógłby ponadto zauważyć, że stosowanie art. 148 § 2 k.p.a. wymaga postępowania wyjaśniającego, a niewystarczające jest poprzestanie na oświadczeniu strony. W nin. sprawie należało stwierdzić naruszenie art. 28 ust. 2 p.b., które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 (por. wyrok II SA/Wr 607/11) i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W dalszym postępowaniu organy będą realizowały oceny prawne i wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku (art. 153 p.p.s.a.), a w szczególności dołączą i rozważą pełny materiał procesowy uzasadniający dokonanie ustaleń oraz w pełni odniosą się do przytoczeń skarżącego, którego należy zobowiązać do wykazania interesu prawnego. Podstawą ocen w tym zakresie nie będzie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wymaga na koniec wzmianki, że Sąd nie mógł stosując art. 135 p.p.s.a. objąć rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę decyzji dotychczasowej. W granicach sprawy sądowej pozostawało rozstrzygnięcie organów wydane w początkowej fazie postępowania wznowieniowego, w którym ustalane było zaistnienie podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu podstawy wznowieniowej i braku przeszkód do orzekania w kwestii merytorycznej, organy dokonają ewentualnie oceny decyzji dotychczasowej i dopiero wówczas ta ocena będzie podlegała kontroli sądowej. Wymaga w końcu wyjaśnienia, że podane w spisie kosztów skarżącego podstawy prawne w sposób wyraźny wymagają wykazania przez stronę faktu i rozmiaru utraty zarobków, czego skarżący nie dopełnił. Dlatego przyznany skarżącemu zwrot poniesionych kosztów sądowych nie obejmuje tej pozycji spisu kosztów.