II SA/Wr 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania; I. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz r. pr M. W. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika wraz z podatkiem VAT w kwocie 82,80 zł (osiemdziesiąt dwa złoty 80/100). Po zakończeniu budowy domów jednorodzinnych w oparciu o pozwolenia na budowę M. J. oraz skarżący złożyli do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Domy usytuowano na sąsiadujących działkach. Obaj inwestorzy podali ten sam adres korespondencyjny – [...]. Zawiadomienie M. J. przyjęte zostało bez sprzeciwu, natomiast wobec skarżącego wniesiono sprzeciw z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego dokonywał doręczeń do skarżącego na adres [...] (adres podany np. w decyzji z art. 51 ust. 4 p.b. z dnia [...].10.2014 r.), natomiast w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku z dnia [...].12.2014 r. podał jego adres [...] (adres podany przez skarżącego do tego organu oraz do organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę), natomiast dokonał doręczenia pełnomocnikowi skarżącego M. J.na adres [...]. Jak wynika z powyższego skarżący w postępowaniach obu organów podał adres zamieszkania ([...]), ale jednocześnie inny adres do doręczeń dla siebie lub pełnomocnika ([...]). Można dodać, że w postępowaniach tych niektóre decyzje i dokumenty zawierały ponadto określenie adresu [...] jako podanego przez skarżącego adresu miejsca zamieszkania. Wszystkie te doręczenia były skuteczne, w tym dokonywane w sposób zastępczy (art. 43 k.p.a.). W toku kontroli zakończonych budów organ nadzoru budowlanego dodatkowo stwierdził wykonanie zbiornika wodnego położonego na działkach obu inwestorów. W toku kontroli budowy skarżącego podano jego adres [...] oraz adres jego pełnomocnika (żony) w [...]. Pełnomocnik skarżącego udzielając wyjaśnień w sprawie zbiornika (nie było budowy zbiornika lecz wybranie ziemi na podwyższenie pozostałych części działek, teren jest zalewowy i podmokły) podał adres [...]. Wezwanie do wyjaśnień kierowane do skarżącego na adres [...] odebrał dorosły domownik. W znajdującym się w aktach pełnomocnictwie notarialnym z 2010 r. podano, że pod adresem [...] zamieszkuje ojciec skarżącego. W wypisie z rejestru gruntów także podano adres zamieszkania skarżącego [...] oraz jego rodziców [...]. Z kolei w protokole kontroli zbiornika wodnego podano jednakowy adres obu inwestorów i pełnomocnika skarżącego – [...]. Adres ten podał sam skarżący w treści pełnomocnictwa udzielonego żonie do reprezentowania go w sprawie powstania zbiornika. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy zbiornika wodnego, doręczając je pełnomocnikowi skarżącego na podany adres [...]. Odbiór zawiadomienia potwierdziła inna jeszcze osoba o tym samym nazwisku. Zawiadomienie o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy i gotowości do wydania decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) doręczane na adres pełnomocnika skarżącego odebrał jego ojciec. Skarżący złożył wniosek dowodowy, podając w piśmie jeszcze inny adres [...]. W postanowieniu legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.) organ ten podał adres skarżącego [...] i doręczył je pełnomocnikowi na ten sam adres, odbiór pokwitował ojciec skarżącego. Skarżący w piśmie procesowym kwestionował istnienie podstaw do stosowania art. 48 p.b. Podał adres [...]. Organ nadzoru budowlanego pouczył ponownie o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. nakazał rozbiórkę. Pouczenie doręczono na adres [...], natomiast przesyłki z decyzjami dla pełnomocnika skarżącego i drugiego inwestora na ten sam adres nie zostały odebrane i zostały zwrócone do nadawcy po dwukrotnym awizowaniu. W decyzji wskazano ten sam adres inwestorów oraz pełnomocnika – [...]. Niedoręczone przesyłki zawierające decyzję o rozbiórce znajdują się na k. 21-11 akt administracyjnych. Przesyłka dla skarżącego (k. 21) adresowana jest do jego pełnomocnika na adres [...]. Pozostawiona w aktach przesyłka nadana została w dniu [...].07.2015 r. Na kopercie znajduje się podpisana przez doręczyciela adnotacja "Adresata nie zastano. Awizowano dnia 2015-07-[...]". Kolejna adnotacja podpisana przez doręczyciela brzmi "Awizowano powtórnie. 2015-08-[...]", obok odciska datownika z datą [...].08.2015. Kolejno przy odcisku datownika [...].08.2015 znajduje się podpisana przez doręczyciela adnotacja "Zwrot – nie podjęto w terminie 2015-08-[...]". Na kopercie znajduje się ponadto odcisk pieczęci nadawcy (PiNB) z adnotacją "Wpłynęło dnia [...].08.2015 r.". Takie same adnotacje i pieczątki znajdują się na kopercie z przesyłką dla drugiego inwestora. Kolejny dokument w aktach to upomnienia egzekucyjne z dnia [...].01.2016 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej nr [...] z dnia [...].07.2015 r. oraz o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki. Podanie o wznowienie wpłynęło w dniu [...].02.2016 r. W jego uzasadnieniu twierdził, że korespondencję w toku postępowania bezproblemowo odbierali jego rodzice, którzy jako emeryci przybywali "niemal bez przerwy" pod adresem korespondencyjnym. Przeczył temu, aby doręczyciel pozostawił awizo o przesyłce. W uzupełnieniu wniosku o wznowienie skarżący podał podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie postulował przesłuchanie doręczyciela odnośnie okoliczności sposobu doręczenia przesyłki. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PiNB wznowił postępowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...].07.2015 r. W uzasadnieniu powołując fakt dwukrotnego awizowania przesyłki twierdził, że próba doręczenia była zgodna z art. 44 k.p.a. Przesyłka została skierowana na prawidłowy adres do korespondencji. Zwrócenie przesyłki z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" pozwala na przyjęcie fikcji doręczenia. W toku postępowania jedna z przesyłek do pełnomocnika skarżącego była awizowana i następnie odebrana. Do sposobu doręczeń i tego awizowania strona nie zgłosiła zastrzeżeń. Skarżący brał zatem czynny udział w całym postępowaniu i wskazana podstawa wznowienia nie zachodzi. W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z tej decyzji, jednak przedstawił argumentację przemawiającą za wadliwością decyzji o rozbiórce, nie zaś decyzji wznowieniowej. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania w sprawie rozbiórki skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika, swoją żonę. Pełnomocnik ta wzięła udział w czynnościach wyjaśniających i odbierała przesyłki kierowane do niej na adres korespondencyjny. Skarżący działał aktywnie w sprawie osobiście oraz przez pełnomocnika. Z kolei doręczenie decyzji o rozbiórce nastąpiło bez naruszenia art. 44 k.p.a. Organ omówił treść tego przepisu. Przesłanki przyjęcia fikcji doręczenia zostały spełnione, o czym przekonują adnotacje na przesyłce. W szczególności nie budzi wątpliwości, że doręczyciel pozostawił awizo, a następnie przesyłkę awizowano powtórnie i w końcu zwrócono do nadawcy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył, że nie było możliwości, aby doręczyciel nie zastał nikogo pod adresem wskazanym jako adres do korespondencji, pod którym stale przebywali jego rodzice, będący emerytami. Tak jak uprzednio zarzucił, że PiNB nie sprawdził prawidłowości działania operatora pocztowego, którym była Polska Grupa Pocztowa. Operator ten w 2016 r. przegrał przetarg na usługi z Pocztą Polską, czego przyczyną były nieprawidłowości przy wykonywaniu usług. Skarga zawiera uwagi na temat ogólnie wadliwego funkcjonowania organów nadzoru budowlanego. Adres skarżącego podany w skardze to [...], zaś w dokumencie uiszczenia wpisu jest również ten adres i jednocześnie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Należy dodać, że decyzją GiNB z dnia [...].09.2018 r. utrzymano w mocy decyzje DWiNB z dnia [...].09.2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PiNB z dnia [...].07.2015 r. nakazującej rozbiórkę zbiornika. Od decyzji tej skarżący wniósł skargę, która podlega rozpoznaniu w sprawie VII SA/Wa 2670/18 (wyznaczony został termin rozprawy). Wyznaczony dla skarżącego radca prawny w piśmie procesowym przedstawił obszerne uzasadnienie prawne skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji uzależniony był od oceny dochowania przez właściwy organ procedury doręczeń ustanowionej w art. 39-44 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Według objaśnień komentarzowych, których treść Sąd podziela (przykładowo J. Wegner w komentarzu pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka), korzystanie przez dany organ z usług operatora pocztowego przy doręczaniu przesyłek sprawia, że właśnie organ obciążony jest skutkami uchybień operatora w tym zakresie. Organ powinien uwzględnić dyspozycję strony odnośnie miejsca doręczeń. W nin. sprawie organ prawidłowo kierował przysyłki na adres korespondencyjny ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. Nie miało znaczenia, czy adres wskazany przez stronę jest rzeczywiście adresem miejsca zamieszkania (podane w komentarzu wyroki II GSK 1512/14 i I OSK 1257/11). W przypadku fikcji doręczenia ustanowionej w art. 44 k.p.a. komentatorzy i orzecznictwo sądowe zgodnie wymagają dokładnej realizacji przez organ doręczający (nadawcę) i przez operatora pocztowego ustawowych przesłanek skuteczności tego doręczenia zastępczego oraz postulują rozstrzyganie wątpliwości odnośnie dochowania procedury tego doręczenia w kierunku jego bezskuteczności. Szczególne znaczenie ma tutaj oczywiście należyte udokumentowanie prawidłowości doręczenia, które następuje w formie adnotacji na kopercie przesyłki oraz w treści zwrotnego poświadczenia odbioru. Istotne znaczenie ma zatem udokumentowanie czynności zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej (art. 44 § 2 i 3 k.p.a., § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego Dz. U. poz. 545, wydanego na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2188). Przewidziana w powołanych przepisach kolejność miejsc, w których można pozostawić zawiadomienie (awizo) jest bezwzględnie obowiązująca (wyrok II FSK 3420/14). Zawiadomienie powinno zawierać informacje odpowiadające treści art. 44 § 1 (niemożność doręczenia pisma adresatowi lub zastępczo na podstawie art. 43 k.p.a.) oraz art. 44 § 2 (możliwość i termin odbioru przesyłki z miejsca pozostawienia czyli placówki pocztowej) i § 3 (powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru w terminie 14 dni od pierwszej próby doręczenia), a przede wszystkim o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tym terminie (przesyłkę uważa się za doręczoną wraz z upływem 14-dniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia). W nin. sprawie nie ma możliwości zbadania treści zawiadomienia o przesyłce, o ile zostało pozostawione. Skarżący twierdzi bowiem, że zawiadomienia nie było. Przede wszystkim jednak nie ma możliwości ustalenia, czy zawiadomienie zostało pozostawione. Wykonanie tej czynności powinno bowiem wynikać z treści zwrotnego poświadczenia odbioru, a ostatecznie z adnotacji na kopercie przesyłki. Dowodu tego nie może zastąpić adnotacja doręczyciela o awizowaniu przesyłki bądź dodatkowe informacje podane w innej formie przez nadawcę, lub pocztę. Bez udokumentowania czynności operatora w podany sposób, doręczenie jest bezskuteczne (patrz powołane w cyt. komentarzu wyroki II FSK 1506/15, I OSK 886/16, II OSK 1158/14). Dopiero w przypadku należytego udokumentowania czynności operatora pocztowego, odbiorca przesyłki może podjąć próbę podważenia mocy dowodowej tych dokumentów, przykładowo przez wniesienie reklamacji przesyłki pocztowej (patrz rozporządzenie w sprawie reklamacji usługi pocztowej, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 474 i niezbyt zrozumiały na tym tle wywód prawny wyroku I OSK 886/16, ponadto postanowienie I OSK 3019/14). Podkreśla się ponownie bezskuteczność doręczenia, wynikającą z braku udokumentowania czynności doręczyciela (powołane dodatkowo w cyt. komentarzu wyroki I OSK 23/07 i I OSK 2105/11). Poglądy orzecznictwa wyżej podane wyrażane były w różnego rodzaju sprawach, jak odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego (zażalenia – wyrok II GSK 2435/15, w tym przypadku czynności zostały prawidłowo udokumentowane, odwołania – wyrok I OSK 1280/13, tutaj podkreślono konieczność zaistnienia pewności, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o miejscu i terminie odebrania przesyłki, wynikającej z należytego udokumentowania, przytoczono tezy jeszcze innych wyroków), stosowanie art. 134 k.p.a. (wyrok II SA/Kr 628/17 – chociaż tutaj organ błędnie przyjął niedopuszczalność zażalenia wniesionego w terminie i zapewne mniejsze znaczenie powinny mieć wywody na temat art. 44 k.p.a., wątpliwe zaś było nakazanie ponowienia doręczenia, teza wyroku podkreśla ograniczenia dowodowe przy dokumentowaniu prawidłowości doręczenia, ustalenia powinny wynikać ze zwrotnego poświadczenia odbioru lub koperty, I OSK 2105/11 – stwierdzenie uchybienia terminu, tutaj również liczne orzecznictwo wykluczające fikcję doręczenia w przypadku nieudokumentowania przesłanek, niewystarczające są adnotacje o dwukrotnym awizowaniu, II FSK 3420/14 – tutaj przyczyną uznania bezskuteczności doręczenia był brak udokumentowania przyczyny pozostawienia zawiadomienia na drzwiach mieszkania adresata zamiast w oddawczej skrzynce pocztowej, I OSK 886/16 już omówiony), odrzucenie skargi (wyrok I OSK 23/07 – brak informacji na przesyłce lub na zwrotnym poświadczeniu odbioru o sposobie pozostawienia zawiadomienia wyklucza fikcję doręczenia, teza z powołaniem wyroku II SA 2871/00), wydanie decyzji następczej uzasadnione m.in. prawidłowością doręczenia decyzji poprzedniej (wyrok I OSK 1870/16 z tezą, że brak adnotacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o przesyłce oraz przyczynach niedokonania doręczenia w innej formie, wyklucza stosowanie art. 44 k.p.a., tutaj również powołanie licznego i jednolitego orzecznictwa sądowego w tej kwestii), a wreszcie sprawa o wznowienie na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok II OSK 1158/14 – bez adnotacji na przesyłce o sposobie zawiadomienia doręczenia z art. 44 k.p.a. jest bezskuteczne, niewystarczające są adnotacje o dwukrotnym awizowaniu i niepodjęciu przesyłki w terminie, tutaj zalecono ustalenie sposobu doręczenia w oparciu o wszelki środki dowodowe). Można wskazać na marginesie, aby czynności formalnego doręczenia nie demonizować i wymagać jej dokonania nawet w przypadku, gdy strona weszła w posiadanie decyzji wadliwie doręczonej i nie dotknęły jej ujemne skutki procesowe wadliwego doręczenia, co wyraźnie sama oświadcza i co wynika z dokonania przez nią skutecznej procesowo obrony np. przez wniesienie odwołania (por. wyroki II SA/Wr 475/10, 640/14, 743/14, 132/18 oraz II OSK 2275/14 i 239/12 w sytuacji wielości stron, formalistyczne podejście w wyroku II SA/Go 948/16, wyroki II GSK 4055/16, II SA/Wr 131/17, IV SA/Wa 343/15 dot. zagadnienia wejścia decyzji do obrotu prawnego i decyzji nieistniejącej, II GSK 2734/14 dot. dopuszczalności odwołania od decyzji niedoręczonej, ponadto wyroki II OSK 599/17, II FSK 3064/14, II OSK 282/16). W nin. sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z przytoczonych ustaleń i tez prawnych wynika niewątpliwie, że decyzji rozbiórkowej nie należy uważać za doręczoną skarżącemu, skoro stosowanie art. 44 § 4 k.p.a. uzależnione jest od wykazania okoliczności wymienionych w § 1-3 tego przepisu, co w nin. sprawie nie nastąpiło. Oczywiście komentarz nie omawia skutków bezskuteczności doręczenia, gdyż nasuwałoby to obawę przydatności praktycznej, której komentatorzy się wystrzegają. Jak już wzmiankowano, rysują się tutaj rozmaite rozwiązania. Mozaika propozycji rozpoczyna się od uznania decyzji za nieistniejącą, a dalej ponowienia doręczeń decyzji istniejącej w aktach sprawy, uznania wniosku o wznowienie za odwołanie skoro decyzja niedoręczona nie uruchomiła biegu terminu odwołania i nie stała się ostateczna (postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną – brzmienie art. 145 § 1 k.p.a.), oczekiwania na odwołanie strony po ponowieniu doręczenia w sposób skuteczny, przyznania stronie skargi na bezczynność organu (patrz cyt. komentarz przy art. 109 k.p.a.), w końcu stwierdzenia nieważności decyzji wznowieniowych wydanych wobec decyzji nieostatecznej (wyrok II OSK 286/14) a być może jeszcze innych. W realiach nin. sprawy rozsądne wydaje się uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji, skoro organy błędnie przyjęły nieistnienie podstawy wznowieniowej, ale kiedy jednocześnie prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia stało się zbędne, zaś samo postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, to należało to postępowanie umorzyć, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). W dalszym postępowaniu właściwy organ powinien doręczyć decyzję o rozbiórce pełnomocnikowi skarżącemu na dotychczasowy lub dodatkowo podany adres (art. 41 § 1 k.p.a.), tym razem dochowując procedury doręczeń. Doręczenie to otworzy skarżącemu termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Oczywiście przebieg dalszego postępowania uzależniony będzie od wyniku kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na pierwszeństwo postępowania w sprawie nieważności, o ile zacznie toczyć się na nowo w razie uwzględnienia skargi przez WSA w [...]. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a.