II SA/Rz 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -postanawia- odrzucić skargę Przedmiotem skargi Gminy Miasto [.] jest postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy; W podaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. [.] wystąpił z żądaniem ustalenia odszkodowania za działki nr ewid. 1061/2 i 1062/2 położone przy ul. [.] w [.], które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miasto [.] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 2006 r. nr [.] o podziale nieruchomości. Ubiegając się bowiem o podział nieruchomości część dzielonych działek o nr 1061 i 1062 zostało wydzielone pod realizację drogi publicznej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [.] jego zastępca [.], orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy odszkodowania w wysokości 151.329 zł i zobowiązał Gminę Miasto [.] do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Odwołanie od tej decyzji w imieniu Gminy Miasto [.] wniósł również działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [.] jego zastępca [.], który zakwestionował wartość przejętej przez Gminę nieruchomości oszacowaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustaleń zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [.], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "Kpa", stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W ocenie organu odwoławczego prawo wniesienia odwołania służy jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co wynika z dyspozycji art. 127 § 1 Kpa. Zaskarżoną decyzję wydał Prezydent Miasta [.], który jednocześnie jest organem wykonawczym Gminy Miasto [.]. Taka sytuacja wyłącza zaś możliwość dochodzenia przez taką jednostkę samorządu terytorialnego ochrony jej interesu prawnego jako strony takiego postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby Prezydent Miasta [.] raz pełnił funkcje organu administracji publicznej właściwego do załatwienia danej sprawy, a innym razem w tej samej sprawie przedstawiciela Gminy wnoszącej odwołanie od wydanej przez siebie decyzji, której jest organem wykonawczym. Oznacza to, że Prezydent Miasta [.] jako przedstawiciel Gminy nie może w drodze odwołania kwestionować wydanej przez siebie decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [.] zarzuciła naruszenie przez Wojewodę art. 28 Kpa poprzez uznanie, że pomimo iż spoczywa na niej obowiązek wypłaty odszkodowania nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia jego wysokości, a art. 98 ust. 3 i art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzję organu I instancji wydał Prezydent Miasta [.] wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej jako starosta powiatowy, zaś odwołanie wniosła Gmina Miasto [.] jako strona postępowania o odszkodowanie. Na tej podstawie strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania. W piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r. skarżąca zarzuciła też, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalne było orzeczenie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania z powodów podmiotowych w sytuacji, gdy co do legitymacji gminy w takiej sprawie ścierają się dwie odmienne linie orzecznictwa. Z tego powodu na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był zbadać dopuszczalność skargi wniesionej przez Gminę Miasto [.] w opisanej na wstępie sytuacji. Jak wynika z wyżej przedstawionego stanu faktycznego organem, który wydał decyzję w I instancji był Prezydent Miasta [.], który wydając decyzję o odszkodowaniu za grunty zajęte pod drogę publiczną działał jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta [.] co do zasady jest też organem wykonawczym Gminy Miasto [.]. W istocie w orzecznictwie sądowym wykształciły się dwa przeciwstawne stanowiska. W sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, część judykatury reprezentuje pogląd zgodnie z którym prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Jednakże brak wyłączenia się prezydenta miasta na powyższej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzję w takiej sprawie działając jako starosta. Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który równocześnie jako starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08). Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 i z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 931/14 oraz w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11, (LEX nr 1333104) a także w innych. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, a tym bardziej jej organ wykonawczy, nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień wydanych w takim postępowaniu) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie NSA w wyroku z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) wskazano, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślono, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012, poz. 270 dalej P.p.s.a.), w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji (zob. m.in. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2978/14). Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta [.] decyzji w I instancji, w ramach powierzonych mu zadań z zakresu administracji rządowej. Stanowisko to odnosi się bowiem również do tego rodzaju sytuacji (zob. m.in. postanowienia NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 930/11, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2978/14). Gmina, która chce bronić swego interesu na prawach strony powinna przy użyciu środków procesowych z powołaniem się na konflikt interesów doprowadzić do przejęcia kognicji przez inny – niezainteresowany wynikiem sprawy organ. Zresztą nawet prowadząc postępowanie jest w stanie chronić swoje interesy m.in. przez możliwość dopuszczenia – jak powinno być w razie wątpliwości w niniejszej sprawie – dowodu z operatu innego rzeczoznawcy majątkowego. absurdalne jest bowiem opieranie decyzji organu na operacie, czy opinii, które w świetle zasady legalizmu wynikającej z art. 6 K.p.a. w ocenie tego organu są wadliwe a następnie wnoszenie odwołania od swojej decyzji opartego na takim zarzucie. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [.] decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. ustalił na rzecz [.] odszkodowanie za przejęcie na rzecz Gminy Miasta [.] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przejęcie własności nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [....] kwietnia 2006 r. Ten ostatnio prezentowany pogląd pojawił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). Zgodnie z nim powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone na przykład w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, (LEX nr 194022). Także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12 (LEX nr 1125527). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Z kolei w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu" (LEX nr 1405533). Naczelny Sąd Administracyjny również w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 820/13 opowiedział się za poglądem, że jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby – zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa" – skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wynika, iż "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (...)". Teza ta nie została zaaprobowana przez część doktryny. W glosie do tej uchwały T. Woś stwierdził między innymi, że "przyjęte w komentowanej uchwale NSA stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin-miast na prawach powiatu. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin-miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu" (Samorząd Terytorialny 2004/12/70-79). W dalszej części autor glosy stwierdza także, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty." Ten ostatni pogląd Sąd w obecnym składzie podziela. Dodać do tego należy, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o jej ustrojowym charakterze. Koncepcja, w myśl której gmina mająca interes prawny byłaby podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy, pozostawałaby w sprzeczności z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09). Stosownie do treści art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (a więc także do występowania w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony) jest podmiot mający w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 102, s. 45-46). Odwołać się wypada także do wcześniej powołanej uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, w której wskazano, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Pogląd ten jest odnoszony również do sytuacji występowania w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986, z.2, poz. 26). Postępowanie przed sądem administracyjnym ukształtowane jest jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stanowiło podstawę wniesienia skargi, co determinuje krąg pomiotów uprawnionych do wniesienia czy popierania skargi. Nie może nim być organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, gdyż to nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania sprawy i uprawnienia strony (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OZ 500/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, w którym stwierdził, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego, nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia), skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Także w postanowieniu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1649/07 (publ. LEX nr 1016123) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w pierwszej instancji, gmina traci uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż Gmina Miasto [.] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [.], który orzekał w postępowaniu administracyjnym w I instancji wydając decyzję z dnia [.] sierpnia 2014 r. o ustaleniu odszkodowania, które Gmina Miasto [.] ma wypłacić [.] za przejętą nieruchomość, także wtedy gdy orzekał on jako starosta, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej kontroli decyzji czy postanowienia wydanego w takim postępowaniu. Pogląd ten rozciągnąć należy także na postanowienie, którego przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez gminę reprezentowaną przez organ, który orzekał w I instancji. Mimo, iż pogląd wydaje się ekstremalny to taka sama jest sytuacja, w której ta sama osoba działająca w imieniu Prezydenta Miasta [.] wydaje decyzję od której następnie składa odwołanie. Dlatego Sąd odrzucił skargę Gminy Miasto [.] na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. Nadmienić tylko wypada, że w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustawy przewiduje się wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego art. 29a w brzmieniu: "Jednostka samorządu terytorialnego spełniająca warunki określone w art. 28 pozostaje stroną postępowania nawet wówczas, gdy organem orzekającym w tym postępowaniu jest organ tej jednostki, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej", oraz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 33a w brzmieniu: "Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną lub uczestnikiem postępowania na prawach strony także w przypadkach, gdy organ tej jednostki był organem orzekającym w poprzedzającym postępowaniu administracyjnym". Jeżeli więc w obecnym stanie prawnym bezspornie dopuszczona byłaby taka możliwość niepotrzebne byłyby zmiany prawa w tym zakresie.