I OSK 1609/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A.M. S.A. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2034/15 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie oznaczenia organu: "Ministra Infrastruktury i Budownictwa" prawidłowym oznaczeniem: "Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej"; 2) oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 2034/15 po rozpoznaniu skargi D.P. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [..] maja 2013 r., nr [..] wydane w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2012 r. D.P. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie tekstu umowy koncesyjnej zawartej w dniu [..] września 1997 r. ze spółką [..] S.A. z siedzibą w M., wraz z załącznikami i aneksami do tej umowy. Decyzją z dnia [..] lutego 2012 r., nr [..] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił udostępnienia umowy z dnia [..] września 1997 r. wraz z załącznikami i aneksami dotyczącej budowy przez przystosowanie autostrady [..] na odcinku K. (węzeł M.) – K. (węzeł B.) do wymogów Płatnej Autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku, zawartej przez Ministra ze Spółką. Po rozpatrzeniu wniosku D.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [..] lutego 2012 r., nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. D.P. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 438/12 uchylił obie decyzje, stwierdzając, że w postępowaniu został naruszony przepis art. 28 k.p.a., przez pominięcie [..] S.A. z siedzibą w M., której z uwagi na prawo ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, postępowanie dotyczyło. D.P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc, że przedsiębiorca nie ma interesu prawnego do udziału w sprawie o udzielenie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą skargę kasacyjną oddalił wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2560/12. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 12 kwietnia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku D.P. o udzielenie informacji publicznej, zapewniając udział Spółki w postępowaniu. Decyzją z dnia [..] maja 2013 r., nr [..] Minister odmówił udostępnienia umowy z dnia [..] września 1997 r. zawartej ze Spółką, z wyłączeniem postanowień umowy w zakresie węzła autostradowego "J.", jakie obowiązywały lub obowiązują od chwili zawarcia Umowy do dnia 29 marca 2013 r., na których udostępnienie zgodę wyraziła Spółka. Pozostałe postanowienia Umowy Spółka zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorstwa, obejmując je w umowie klauzulą poufności, co w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem organu, wykluczało możliwość ich udostępnienia. W zakresie postanowień umowy dotyczących węzła autostradowego "J." organ postępowanie umorzył kolejną decyzją z dnia [..] maja 2013 r., nr [..]. D.P. wniósł o ponowne rozparzenie spawy zakończonej decyzją organu z dnia [..] maja 2013 r., nr [..]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] maja 2013 r., nr [..] ponownie uznając, że w sprawie zachodzi konieczność odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, przychylając się do stanowiska Spółki w sprawie. D.P. decyzję powyższą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1788/13 skargę tę oddalił. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej D.P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt: I OSK 1980/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli, bądź wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na wyłączenie jawności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w przypadku braku ustaleń własnych organu, co do występowania podstaw do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi naruszenie zasad dostępu do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących między innymi tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady. Skoro ocena występowania przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy oparta została na ogólnych rozważaniach, bez przeprowadzenia własnej oceny, iż w przedmiotowej umowie występują informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne mające wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, NSA uznał, że zostały naruszone reguły postępowania wyjaśniającego określone w art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa, bez wykazania jej istnienia, nie uzasadniało wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji, a w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogły wejść informacje dotyczące gospodarowania publicznymi środkami finansowymi w ramach umowy koncesyjnej stosownie do art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest o tyle zasadny, że brak prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie nie pozwalał na prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego. Ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji odmownej spoczywał na organie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 2034/15, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., uchylił decyzję Ministra z dnia [..] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [..] maja 2013 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie powołał się na treść art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślając, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny być zbadane i wyjaśnione wszystkie okoliczności wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności związane z podstawą występowania w przedmiotowej umowie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy. Podkreślono też, że przedmiotową sprawę rozpoznać należy przez pryzmat przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której zasadą jest udostępnienie informacji, a odmowa jest wyjątkiem od zasady. W związku z tym ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji odmownej spoczywa na właściwym organie po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, stosownie do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w M., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. przez uwzględnienie skargi D.P., podczas gdy zaskarżona przez niego decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] sierpnia 2013 r. wydana została w prawidłowym stanie faktycznym zgodnym z prawdą materialną, tj. w obliczu prawidłowego ustalenia przez Ministra, że treść umowy z dnia [..] września 1997 r. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1784) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym, w którym została wydana decyzja, dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest wystarczające wskazanie przez przedsiębiorcę, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem, dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa wystarczające jest wskazanie przez przedsiębiorcę konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest wadliwy ponieważ decyzje organu nie są obarczone błędami. Rozwijając argumentację Spółka stwierdziła, że WSA w Warszawie bezzasadnie przychylił się do skargi D.P., uchylając decyzje i niewłaściwie ocenił, że doszło do naruszenia przez Ministra art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez rzekome oparcie oceny uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa na ogólnych rozważaniach, bez przeprowadzenia własnej oceny. Zdaniem Spółki nie doszło do takich naruszeń, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone właściwie, a Minister podjął wszelkie kroki do samodzielnych i starannych ustaleń. Według skarżącej kasacyjnie Minister nie ma kompetencji do oceny, jakie informacje mogą wpływać na interesy przedsiębiorcy i powinien oprzeć się na oświadczeniach przedsiębiorcy. Ponadto Minister odwołał się do wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt: V Ca 1960/11, co wzmocniło prawidłowe ustalenia organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał więc podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu, gdyż Minister nie naruszył prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że Spółka w postępowaniu przed organem wskazała, jakie informacje są zawarte w Umowie i jaką stanowią dla niej wartość. Nawet gdyby przyjąć, że organ nie zbadał należycie przesłanki materialnej uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, to w świetle przepisów u.d.i.p. nie było to niezbędne dla uznania, że dana informacja zasługuje na ochronę, jako tajemnica przedsiębiorcy, skoro wykazał on wolę zachowania pewnych faktów w poufności. Skarżąca kasacyjnie uważa, że poddawanie kontroli organu, czy aby na pewno dana informacja jest ważna dla przedsiębiorcy jest sprzeczna z przyznaną w ustawie ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem Spółki Minister właściwie ustalił stan faktyczny sprawy po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania dowodowego, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw, by uchylić decyzje organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie pomija istotną w sprawie okoliczność, że zaskarżony wyrok jest następstwem zastosowania się przez Sąd I instancji do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt: I OSK 1980/14, która to wykładnia była w tej sprawie wiążąca na podstawie art. 190 p.p.s.a. Przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I FSK 230/16; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1793/12). Podkreślić należy, że odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko następujących przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1311/07), 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05), 3) jeżeli NSA przyjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75; wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II GSK 127/11). Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., a tym samym w żaden sposób nie podważono związania, o jakim mowa w tym przepisie, to za nieskuteczne uznać należy jej zarzuty – zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego - które są jedynie polemiką z dokonaną uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną. W sytuacji zatem, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "Ocena występowania przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy opiera się li tylko na ogólnych rozważaniach, bez przeprowadzenia własnej oceny, iż w przedmiotowej umowie występują informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne mające wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, czym zostały naruszone reguły postępowania wyjaśniającego określone w art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § k.p.a. Za wystarczające w tym przedmiocie Sąd uznał, odwołanie się tylko do oceny i rozważań, które zostały dokonane w postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie V Ca 1960/11 oraz wynikające ze stanowiska zainteresowanego przedsiębiorcy. W tym przypadku nie można uznać, że prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., w sytuacji gdy organ odstępuje od własnej oceny konkretnych zapisów umowy w kontekście występowania informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy", nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, że "decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] sierpnia 2013 r. wydana została w prawidłowym stanie faktycznym zgodnym z prawdą materialną, tj. w obliczu prawidłowego ustalenia przez Ministra, że treść umowy z dnia [..] września 1997 r. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa". Podobnie wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest wykazanie, że dane zawarte w umowie koncesyjnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli, bądź wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Powołanie się przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Takie postępowanie zostało przeprowadzone sprzecznie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.", nie mógł osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1784) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym, w którym została wydana decyzja, dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest wystarczające wskazanie przez przedsiębiorcę, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem, dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa wystarczające jest wskazanie przez przedsiębiorcę konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Niezależnie od powyższego należy zwrócić również uwagę na wadliwą konstrukcję podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie nie zauważa przede wszystkim, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i wskazany art. 77 k.p.a. podzielone są na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, prostując zaskarżony wyrok na mocy art. 156 § 3 p.p.s.a.