III SA/Kr 1470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 września 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] 2015 r. i odmówił przyznania podkomisarzowi P. M. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 97 ust. 5, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podkomisarz P. M. jest funkcjonariuszem w służbie stałej od 18 maja 2006 r., zaś z dniem 1 kwietnia 2015 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji. 7 kwietnia 2015 r. P. M. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym poinformował, że wraz z rodziną zamieszkuje w G przy ul. C w budynku mieszkalnym, do którego tytuł prawny posiada żona funkcjonariusza K. M. Jak ustalono, czas dojazdu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby i z powrotem przekracza dwie godziny w obie strony. Komendant wskazał, że po weryfikacji złożonego oświadczenia mieszkaniowego w dniu 6 maja 2015 roku decyzją nr [...] przyznano P. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. W dniu 25 czerwca 2015 r. P. M. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym poinformował, że jego nieletnia córka, K. M., na podstawie umowy darowizny z dnia 7 października 2014 r. uzyskała tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w C przy ul. M. Po weryfikacji oświadczenia ustalono, że czas dojazdu z miejsca położenia tego lokalu mieszkalnego do miejsca pełnienia służby przez policjanta i z powrotem nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Dlatego organ I instancji uznał, że wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu wydawania decyzji w sprawie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny, tj. 6 maja 2015 r. Zdaniem organu I instancji fakt nabycia w dniu 7 października 2014 r. przez córkę funkcjonariusza, tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w C przy ul. M, stanowił podstawę do uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. i odmowy przyznania funkcjonariuszowi uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Odwołanie do decyzji Komendanta Miejskiego Policji złożył P. M., który podniósł , że opisany wyżej lokal mieszkalny w C składa się z dwóch pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej 23,07 m2, a więc mieszkanie to nie spełnia przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia dla czteroosobowej rodziny (28 m2). Odwołujący się powołał się na wyrok WSA w Krakowie wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1014/09 oraz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1645/13. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 1 września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż córka policjanta – K. M. - w dniu 7 października 2014 r. nabyła prawo do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w C przy ul. M. Organ zaznaczył, że K. M. jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, a przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w wyniku dobrowolnej czynności prawnej (darowizny), a nie z mocy prawa (np. w formie dziedziczenia). Organ stwierdził, że wskazane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych dotyczą indywidualnych spraw i nie stanowią wykładni prawa, zaś orzecznictwo w omawianej kwestii nie jest jednolite, na co wskazywać może choćby wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 223/08). W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy mowa jest o przydziale funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego - wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji, lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej. Wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowe znaczenie ma przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który przewiduje świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu dla policjanta, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przepisie tym chodzi o nieposiadanie lokalu mieszkalnego (niezależnie od jego wielkości), nie zaś o lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, uwzględniającej przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, a więc lokal w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Stąd też posiadanie lokalu spółdzielczego przez małżonka funkcjonariusza, nawet w sytuacji, gdy lokal ten nie zapewniał funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny, wymienionym w art. 89 przysługującej im według norm zaludnienia powierzchni, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu. Zdaniem organu odwoławczego za takim rozumieniem przepisu przemawiała nie tylko wykładnia gramatyczna, lecz także wykładnia celowościowa. Przyznanie równoważnika za brak lokalu ma bowiem na celu umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Natomiast celu takiego nie spełniałby równoważnik przyznany funkcjonariuszowi posiadającemu lokal mieszkalny (lub też mieszkającemu w lokalu małżonka) o powierzchni mniejszej niż przysługująca według norm zaludnienia, gdyż byłoby to świadczenie nie za brak lokalu mieszkalnego, lecz rekompensata za zamieszkiwanie w lokalu o mniejszej powierzchni. Tymczasem z przepisów ustawy, jak również z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego taka możliwość nie wynika. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie uzyskany w wyniku darowizny przez córkę policjanta lokal mieszkalny nie odpowiada przysługujących funkcjonariuszowi czterech normom zaludnienia, lecz uprawnia to policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że równoważnik za brak lokalu nie jest rekompensatą za zajmowanie zbyt małego lokalu mieszkalnego. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł P. M., który zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że posiadając lokal mieszkalny w C przy ul. M, skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący zaznaczył, że powierzchnia mieszkalna tego lokalu nie zaspakaja przysługujących mi norm zaludnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swojej stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie podkreślić trzeba, że ocena decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia tego, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. W tek kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1645/13, w którym to NSA za trafną uznał wykładnię stosownych przepisów ustawy o Policji przyjętą przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 957/12). Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Podobnie w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada mieszkanie o powierzchni mniejszej od przysługującej, niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy jego prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego przyznanego w drodze decyzji). Zdaniem Sądu przepisu art. 92 ust.1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy. Wykładnia literalna art. 92 ust.1 ustawy o Policji powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Oznacza to, że zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone dotyczące norm zaludnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to policjantowi nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Podkreślić trzeba, że posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej sytuacji policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08). Jednakże taka sytuacja nie wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu. Wyjaśnić trzeba, że początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, ale obecnie za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08, a następnie potwierdził w wyrokach m.in.: z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1806/06, z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 998/08, z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1123/08, z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1973/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2130/10 i z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/11 (powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wyjaśnić należy, że posiadania przez funkcjonariusza mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy. Przeprowadzona wyżej wykładnia przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odmową przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uwzględnić wykładnię przepisów ustawy o Policji przedstawioną powyżej. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ppsa.