IV SA/Wa 833/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 roku, Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] października 2016r. nr [...], wydanej w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na terenie działki nr ew. [...], [...], a także w przedmiocie umorzenia analogicznego postępowania w stosunku do działki nr ew. [...], [...], obręb [...], gmina D., powiat [...], województwo [...] skarżący M. W. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że z uwagi na fakt zakreślenia w decyzji z dnia [...].10.2016r. terminu wykonania nakazu w postaci przywrócenia na koszt skarżącego stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na działce nr ew. [...] w miejscowości W. poprzez usunięcie wykonanego nasypu w granicach działki nr [...] i obniżenie powierzchni terenu działki nr [...] minimum o 1,0 m co najmniej do rzędnej 117,40 m n.p.m. ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki W. oraz przywrócenie pierwotnego rolnego zagospodarowania działki [...] (łąka) przez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci poniesienia przez skarżącego znacznych kosztów celem wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. W przypadku, gdy skarżący nie wykona nałożonego na niego obowiązku w zakreślonym decyzją sześciomiesięcznym terminie istnieje ryzyko wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego w administracji, co spowoduje obciążenie go znacznymi kosztami, a może doprowadzić do wykonania wadliwie określonego obowiązku. Skarżący zaznaczył, że zagospodarował teren nieruchomości zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który zezwala na prowadzenie na działce ewidencyjnej nr [...] działalności produkcyjnej i usługowej i utwardził teren celem umożliwienia postoju na nim pojazdów służących do prowadzenia działalności gospodarczej, a brak wstrzymania wykonywania zaskarżonej decyzji uniemożliwi skarżącemu wykonywanie działalności gospodarczej i narazi skarżącego na straty majątkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 p.p.s.a. i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 sierpnia 2006r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 20 grudnia 2004r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z 6 lutego 2009r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2007r., sygn. akt II FZ 338-339/07, CBOIS). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2006r., sygn. akt I FZ 525/06, CBOIS). Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2006r., sygn. akt I OZ 1381/06, CBOIS). Tymczasem strona nie uzasadniła swojego wniosku, bowiem u jego podstaw legło jedynie lakoniczne stwierdzenie, że wykonanie decyzji spowoduje znaczne koszty po stronie skarżącego. Sąd zauważa, że to na stronie, jak wskazano wyżej, ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007r., I OZ 707/07; z 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z 19 października 2012r., II OZ 905/12 i z 6 czerwca 2013r., II OZ 408/13 CBOIS]. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. A właśnie na ewentualną szkodę majątkową skarżący powołuje się we wniosku. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z 9 kwietnia 2013r., II OZ 253/13; z 17 stycznia 2012r., I OZ 13/12; z 21 stycznia 2013r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011r., II FZ 743/11; z 5 lutego 2014r., II OSK 131/14; z 30 listopada 2004r., GZ 121/04; z 5 kwietnia 2013r., II OZ 223/13; z 29 stycznia 2014r., I FZ 436/13; z 7 lutego 2014 r., I FZ 4/14; z 10 lutego 2014r., I FSK 76/14; z 11 lutego 2014r., I GSK 184/14; z 12 lutego 2014 r., II FZ 31/14; z 14 lutego 2014 r., I OZ 94/14; z 14 lutego 2014 r., II FZ 1594/13; z 18 lutego 2014 r., II GZ 1/14; z 18 września 2014 r., II OZ 943/14 (wszystkie CBOIS) – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Argumenty zawarte we wniosku ograniczają się tylko do jego gołosłownego niczym nie popartego twierdzenia, że w wyniku wykonania decyzji objętych wnioskiem skarżący zostanie obciążony znacznymi kosztami. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wskazane argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt obciążenia kosztami wynikającymi z wykonania decyzji, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, jednak skarżący nie wykazał jakie konkretnie miałyby to być koszty, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z omawianego art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie uwiarygodnił, ażeby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowodowało bezpośrednio jakąkolwiek szkodę w jego majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu okoliczności wskazane we wniosku nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 61 p.p.s.a., gdyż nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie wykazał, by wykonanie kontrolowanej decyzji wiązałoby się z możliwością wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków finansowych. Za takie "trudne do odwrócenia skutki" nie może zostać uznana okoliczność w postaci poniesienia kosztów usunięcia wykonanego nasypu. Skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności z których mogłoby wynikać, że w tym konkretnym postępowaniu, szkoda z tego tytułu będzie "znaczna", czyli wyższa niż zwykle wywołana wykonaniem aktu danego rodzaju. Za szkodę znaczną w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być bowiem uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanego wywołany wykonaniem decyzji. Zatem obowiązkiem skarżącego jest wykazanie, że wysokość tego uszczerbku będzie znaczna, przy czym okoliczność ta jest oceniana zawsze indywidualnie. Tymczasem skarżący na szkodę z tego tytułu wskazał bardzo ogólnie, wręcz enigmatycznie, nie podał bowiem ani wysokości potencjalnych kosztów usunięcia nasypu, ani nie przedstawił własnej sytuacji majątkowej. W tej sytuacji nie można było ocenić, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z możliwością wyrządzenia "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym skarżący winien mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wyniku wadliwej decyzji ze swej istoty nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje bowiem roszczenie odszkodowawcze, dlatego strona w niniejszej sprawie powinna wskazać jakie inne trudne do odwrócenia skutki może powodować wykonanie zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2014r., sygn. akt II OZ 522/14, CBOIS). Skarżący nie udokumentował swojej sytuacji majątkowej, zatem nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wykazania zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tak, jak w postępowaniu karnym, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść wnioskującego, tylko wszystko co wątpliwe skarżący winien wyjaśnić, bo to po jego stronie istnieje powinność dowiedzenia, że zasługuje na objęcie go ochroną tymczasową. To do strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy wykazanie, że jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie, o którym mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Natomiast wszechstronne rozważenie całokształtu wskazanych przez stronę okoliczności należy do Sądu związanego regułą ustanowioną przez art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy, oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem twierdzenia strony winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej i majątkowej, skarżący nie wskazał jednak ani jaka jest jego sytuacja finansowa, ani nie przedstawił wysokości potencjalnych kosztów usunięcia wykonanego nasypu, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób wykonanie czynności nałożonych zaskarżoną decyzją mogłoby wpłynąć na kondycję finansową skarżącego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał istnienia żadnej z koniecznych przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody o znacznej wartości. Subiektywne przekonanie skarżącego o wadliwości wydanej decyzji nie uzasadnia bowiem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania. Wnioskodawca poza stwierdzeniem zagrożenia wynikającego z wykonania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie uprawdopodobnił wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 a contrario i art. 61 § 5 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.