II OZ 1462/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. U., W. U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lipca 2017 r. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 463/17 ze skargi J. U., W. U. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 463/17 odrzucił skargę J. U. i W. U. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul.[...] , [...] , [...] , [...] , pomiędzy ul. [...] oraz w rejonie cmentarza przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - u.s.g. powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący wnieśli w piśmie z 13 października 2016 r., następnie skierowali kilka kolejnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na pismo z 13 października 2016 r. Rada Miejska w [...] w dniu [...] października 2016 r. podjęła uchwałę, w której uznała skargę J. U. i W. U. na uchwałę w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za bezzasadną. Skarżącym doręczono powyższą uchwałę w dniu 3 listopada 2016 r. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje tylko raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga w rozpoznawanej sprawie złożona w dniu 11 maja 2017 r. (data wpływu do organu po przekazaniu skargi przez sąd) została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, a ostatnim dniem na wniesienie skargi był 5 grudnia 2016 r., stąd zasadne było jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, podnosząc, że nie zostali poinformowani o prawie i terminie do wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego. W tym samym piśmie zawarli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Gmina [...] wniosła o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 P.p.s.a. - według brzmienia na dzień wydania zaskarżonego aktu, zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, stwierdził iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny, powołaną wyżej uchwałą, przesądził o zastosowaniu art. 53 § 2 P.p.s.a. w sprawach z zakresu skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., to przyjąć trzeba, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniał kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie w świetle tego przepisu. Zasadnym było więc przyjęcie przez ten Sąd, iż skarżący winni byli wnieść skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie wzywali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] maja 2016 r. Pierwsze wezwanie zostało skierowane w dniu 13 października 2016r. i w efekcie wniesionej skargi podjęto uchwałę z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] uznającą skargę za bezzasadną. Następne wezwanie skarżących z dnia 28 listopada 2016 r. skutkowało podjęciem uchwały z dnia [...] grudnia 2016 r. nr[...] , którą wniesioną skargę pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na podjęcie stanowiska w tej sprawie we wcześniejszej uchwale. Kopię powyższej uchwały doręczono skarżącym w dniu 3 listopada 2016 r. Następnie jeszcze w dniu 30 grudnia 2016 r. i 9 stycznia 2017 r. skarżący wnosili o zmianę uchwały dotyczącej planu miejscowego w zakresie zapisu dotyczącego działek nr [...] obręb[...] , jednak w tych wypadkach udzielono jedynie odpowiedzi na piśmie wyjaśniając, że w tej sprawie już zajęte zostało stanowisko przez Radę Miasta. W związku z udzieleniem przez organ odpowiedzi, którą doręczono skarżącym w dniu 3 listopada 2016 r., termin do wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego upływał z dniem 5 grudnia 2016 r., jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji. Prawidłowym było też przyjęcie przez ten Sąd, iż skarga wniesiona w dniu 11 maja 2017 r. była spóźniona i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Trafne są wywody Sądu pierwszej instancji, z których wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wskazany pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (post. NSA z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09, z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - ustawa zmieniająca, na mocy której zmieniono m.in. art. 53 § 2 P.p.s.a. (art. 9 ust. 3 pkt a ustawy zmieniającej), jak również zmieniono treść art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 2 ust. 1 pkt a ustawy zmieniającej), zatem aktualnie nie wymaga się uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku wnoszenia skargi sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. Trzeba jednak mieć na względzie, że zmiany te mają zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), a więc po 1 czerwca 2017 r. Należy też podkreślić, że w procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i następnie rozpatrywania wniosków o usunięcie naruszenia prawa organ samorządu nie ma obowiązku pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Należy pamiętać, że to na stronie, która zamierza poddać konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienia NSA z: 13 marca 2013 r., I OSK 404/13; 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14, [w:] CBOSA). Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 K.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący łącznie z zażaleniem złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, który zostanie odrębnie rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Odrzucenie skargi nie czyni kwestii przywrócenia terminu do jej wniesienia bezprzedmiotową, albowiem ewentualne postanowienie sądu o przywróceniu terminu znosi skutki postanowienia o odrzuceniu skargi bez potrzeby uchylenia tego orzeczenia. Konsekwencją rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie ze złożonym w tym przedmiocie żądaniem jest nadanie sprawie dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 180/09, z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1859/09, z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 7/11, z 8 września 2004 r., OZ 395/04). Na wydane postanowienie o oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu przysługuje następnie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy zażalenie podlegało oddaleniu, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.