I OSK 2049/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1033/16 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części uchylającej zaskarżoną decyzję. Zaskarżonemu wyroki zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje od stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem: - materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, co powoduje, że nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia i tym samym prowadzenia w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego, zwłaszcza, że uchyleniu nie podlegała decyzja organu I instancji; - dokonana ocena jest zgodna z zasadami logiki i nie nosi znamion dowolnej; - postępowanie prowadzone było w sposób zgodny z zasadą zaufania; - uzasadnienie podjętej decyzji jest pełne, racjonalne i logiczne. Nadto nie wykazano, w jakim stopniu wskazane uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż sprowadzają się do ogólników. b) art. 141 §4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przedstawienie oceny prawnej w zakresie rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekło się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że oczywiste jest, że skarżący jest chory, na co wskazuje chociażby analiza wydatków ponoszonych na leki, a która została dokonana zarówno w decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Trudno jednak przyjąć w sytuacji, gdy w analogicznej sytuacji znajduje się większość osób przebywających w domach pomocy społecznej, to w tym stanie faktycznym i prawnym występuje nader szczególna sytuacja uzasadniająca zwolnienie skarżącego z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium podniosło ponadto, że w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, wydane rozstrzygnięcie nie jest dowolne a odmowa zwolnienia z odpłatności znajduje oparcie w normie zawartej w art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. reprezentowany przez adwokata J. N., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu wskazał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są chybione, a uważna lektura uzasadnienia wyroku nie pozostawia wątpliwości, że naruszenia organu miały wpływ na treść decyzji. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyraźnie wskazał, co winien zrobić organ, aby wydać decyzję zgodną z obowiązującym prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż A. L. wniósł o częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił częściowego zwolnienia skarżącego z tej opłaty, a Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. utrzymało w mocy tę decyzję. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów art. 1 §1 i §2 P.u.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, co miało doprowadzić do naruszenia obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 cytowanej ustawy jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepisy art. 1 §1 i §2 P.u.s.a. jako przepisy ustrojowe wskazują w §2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić Sąd I instancji, a czego nie zrobił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie wskazać przepis określający inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej" (wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., I OSK 297/16). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 §1 i §2 P.u.s.a. skarżący kasacyjnie organ nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por.m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję administracyjną przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 §1 i 2 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). Zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a., jest również niezasadny. Zgodzić się bowiem trzeba z Sądem I instancji, że w uzasadnieniu decyzji zabrakło argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w zakresie badania przesłanki określonej w art. 64 u.p.s., tj. sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Po pierwsze rację należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że ocena organów administracyjnych dotycząca leków, których stosowanie zalecono skarżącemu, nie jest zasadna. Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nie ma żadnych powodów, aby kwalifikować leki zalecone skarżącemu do dwóch grup, czyli konieczne do przyjmowania i te, które mają charakter doraźny i nie miały wpływu na poprawę stanu zdrowia skarżącego. Organy w istocie nie wykazały, dlaczego nie uznają za niezbędną potrzebę życiową przyjmowania leków, które miały poprawić komfort życia skarżącego podczas powrotu do zdrowia, jak wskazano to w zaświadczeniu lekarskim z [...] marca 2016 r. Po drugie nie można też zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwej oceny okoliczności sprawy poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. analizując sytuację skarżącego nie odniosło się do jego stanu zdrowia. W tym zakresie organ skupił się jedynie na wydatkach na leki. Tymczasem w art. 64 pkt 2 u.p.s. wśród przykładowych okoliczności uzasadniających zwolnienie częściowe lub całkowite z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia właśnie niepełnosprawność czy długotrwałą chorobę. Przy czym nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną i długotrwałe chorą, gdyż takie ustalenia zostały poczynione przez organy. Konieczna jest analiza tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Po trzecie zasadne jest też stanowisko Sadu I instancji, że nawet gdy skarżący przebywa w placówce opiekuńczej, która zapewnia mu utrzymanie, może mieć także dodatkowe, inne wydatki. Wytknięte przez Sąd I instancji naruszenia nie obligowały Sądu do uchylenia obok zaskarżonej decyzji, utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie bowiem z art. 136 §1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd Wojewódzki wykazał przy tym, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd wskazał bowiem, że dopiero wynik postępowania przeprowadzonego z uwzględnieniem okoliczności dotyczących potrzeb życiowych i stanu zdrowia skarżącego umożliwi rzetelną ocenę żądań skarżącego i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny sam nie korzysta z uznania administracyjnego, ale kontroluje czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Akcentują tę kwestię cytowane przez skarżący kasacyjnie organ poglądy doktryny i orzecznictwa. Podzielić należy zasadność wyrażonego tam stanowiska co tego, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 §2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu I instancji została przeprowadzana według kryterium zgodności z prawem, bez wkraczania w sferę zastrzeżoną dla organu administracyjnego. Wytknięcie braków argumentacji w uzasadnieniu wyboru danego rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z niedozwoloną kontrolą Sądu I instancji korzystania przez organ z uznania administracyjnego. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 §4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 §4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także – o czym była mowa powyżej - wskazania co do dalszego postępowania dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które w wyniku uwzględnienia skargi będzie ponownie rozpatrywało sprawę. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 §4 P.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy. Takich wad zaskarżone orzeczenie nie zawiera. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.