III OSK 2414/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 67/19 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wystąpienia o przesłanie aktów administracyjnych dotyczących przekształcenia części działki leśnej na rolną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 67/19, oddalił skargę J.W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wystąpienia o przesłanie aktów administracyjnych dotyczących przekształcenia części działki leśnej na rolną. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] o wystąpienie do Starosty [...] o przysłanie następujących aktów administracyjnych: decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o dopuszczeniu zmiany lasu na użytek rolny o powierzchni 0,3100 ha na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym I., gmina N.; postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na ww. działce, zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...]; decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylającą ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w sprawie dopuszczenia dokonania zmiany lasu na użytek rolny na ww. działce. Wnioskodawczyni wskazała w nim, że ww. dokumenty należy przekazać Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "GINB") ponieważ są one konieczne do akt administracyjnych niezakończonej definitywnie sprawy nr [...] i [...]. Wniosek ten wpłynął do organu 6 sierpnia 2018 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] poinformował, że jeżeli GINB zwróci się do Wojewody [...] o przekazanie wymienionych we wniosku aktów prawnych, niezwłocznie zobowiąże Starostę [...] do ich przekazania. Jednocześnie wskazał, że GINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] (po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie w wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 336/17) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] po wznowieniu z urzędu postępowania w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. A ponadto, że decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] (po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie w wyrokami NSA: z dnia 6 lutego 2018 r. wydanymi w sprawach II OSK 2437/16 i II OSK 2438/16) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Wskazał również, że w związku z powyższym, skontaktował się z telefonicznie z osobą prowadzącą postępowanie nr [...] i [...] z zapytaniem, czy potrzebuje wskazanych przez wnioskodawczynię aktów administracyjnych. Uzyskano odpowiedź przeczącą. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r. wnioskodawczyni wskazała, że niepełne akta administracyjne Starosty [...] miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia Wojewody [...] i GINB. Podała, że zamierza zaskarżyć do sądu administracyjnego obie wydane przez GINB decyzje, w związku z czym wskazane przez nią we wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r. akty prawne powinny zostać przekazane sądom administracyjnym, które będą rozpoznawały skargi. Wskazała, że obowiązkiem organów administracji jest zebranie wszystkich dokumentów sprawy. W odpowiedzi Wojewoda [...] ponownie wyjaśnił, że jeżeli GINB lub jakikolwiek sąd, zwróci się do niego o przekazanie wskazanych dokumentów, niezwłocznie zobowiąże Starostę [...] do ich przekazania. Z wnioskiem takim dotychczas nie wystąpiono. W dniu 20 maja 2019 r. wnioskodawczyni wniosła do Wojewody [...] ponaglenie, wzywając w nim do niezwłocznego załatwienia jej wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r. Ponaglenie zostało przekazane 23 maja 2019 r. do GINB, a wobec bezskuteczności tego środka prawnego wywiodła skargę na bezczynność organu, w której wniosła o stwierdzenie, że wystąpiła bezczynność Wojewody [...] i że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r., którym zwróciła się do tego organu, aby zwrócił się on do Starosty [...] o przekazanie GINB, wymienionych we wniosku aktów prawnych wydanych w sprawach prowadzonych przez Starostę [...], a dotyczących zmiany lasu na użytek rolny na działce nr [...] w obrębie I., gmina N. Skarżąca umotywowała swój wniosek faktem prowadzenia przez GINB w trybach nadzwyczajnych, dwóch postępowań dotyczących decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tj. wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi l., gmina N. (co wiadomo Sądowi z urzędu). Następnie Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (vide: art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jak zatem z powyższego wynika, skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest więc jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie: dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Tymczasem żądanie sformułowane we wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2018 r. dotyczyło zwrócenia się przez Wojewodę [...] do Starosty [...], aby ten przekazał GINB (rozpatrującemu odwołanie J. W. i W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającej, w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], a także odwołania W. K. i J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...],), wymienione we wniosku skarżącej akty prawne, wydane w wyniku postępowań prowadzonych przez Starostę [...] w innych sprawach. Biorąc zatem pod uwagę treść wniosku skarżącej, Sąd stwierdził, że w istocie wniosek ten jest wnioskiem dowodowym, polegającym na przeprowadzeniu przez GINB dowodu z dokumentów – tj. aktów prawnych w nim wymienionych. Wniosek ten w istocie winien był zostać skierowany do GINB, tj. organu pełniącego funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawującego nadzór nad ich działalnością (vide: art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186). Stosownie zaś do art. 15 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jest on obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że zachodzą braki w dokumentacji lub że wydawane rozstrzygnięcie może pozostawać w związku z jakimkolwiek innym postępowaniem, albo akt prawny wydawany w innym postępowaniu ma wpływ na treść obecnie wydawanego rozstrzygnięcia, może samodzielnie zwrócić się do właściwego organu o jego udostępnienie, korzystając z trybu przewidzianego art. 136 k.p.a. Jeżeli zatem GINB tego nie uczynił, uznać należy, że uzyskanie wymienionych we wniosku skarżącej aktów prawnych, nie było konieczne do wydania zapadłych dnia [...] lipca 2018 r. rozstrzygnięć. Ponadto z wyjaśnień organu wynika, że w wyniku reakcji na wniosek skarżącej z dnia 3 sierpnia 2018 r. pracownik działający z upoważnienia Wojewody [...], skontaktował się z osobą prowadzącą postępowania toczące się przed GINB, uzyskując informację, że wymienione we wniosku skarżącej akty prawne nie są potrzebne do zakończenia prowadzonych postępowań. Tym samym stwierdzić należy, że to nie na Wojewodzie, ale na GINB ciążył obowiązek należytego zebrania materiału dowodowego w sprawach prowadzonych pod nr [...] i [...]. To GINB jest bowiem organem, prowadzącym postępowanie odwoławcze w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze postępowania administracyjnego, w tym przypadku w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Wojewoda nie miał zatem obowiązku prawnego ani kompetencji, aby w bliżej nieokreślonym trybie, wpłynąć na postępowanie prowadzone przez GINB. W konsekwencji, nie może być mowy o bezczynności Wojewody w niniejszej sprawie. Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył, że pomimo braku takiego obowiązku, organ ten, w reakcji na wniosek skarżącej, zwrócił się organu nadzoru budowlanego z odpowiednim zapytaniem dotyczącym potrzeby pozyskania wymienionych w nim aktów prawnych, uzyskując na nie odpowiedź przeczącą. Tak więc, zdaniem WSA w Białymstoku, brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, wywiedzionej przez skarżącą, bowiem w sprawie niniejszej nie zaistniał stan bezczynności organu. W dniu 27 listopada 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, stwierdzenie, że wystąpiła bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w związku z tym wymierzenie organowi grzywny za oczywistą bezczynność oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, (dalej P.u.s.a), poprzez zaniechanie wykonywania funkcji kontrolnej działalności organu administracji publicznej; 2. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia naruszenia prawa materialnego przez Wojewodę [...], tj. art. 12 oraz art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. poprzez niezałatwienie wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r. o wystąpienie do organu pierwszej instancji - Starosty [...] o przysłanie akt administracyjnych (dwu decyzji i postanowienia) wyszczególnionych we wniosku, a dot. zezwolenia na zmianę przeznaczenia części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym wsi I. gm. N., na cele nierolnicze i nieleśne, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r., poz. 782). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Białymstoku nie dołożył staranności przy rozpatrywaniu jej skargi, zwłaszcza w warunkach posiedzenia niejawnego, kiedy skarżąca była pozbawiona składania wyjaśnień, ponieważ brakujące dokumenty stanowiły podstawę nie tylko do uchylenia skarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., ale również do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że zgodnie z art. 133 k.p.a. "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji, w myśl art. 132". W myśl art. 75 § 1 k.p.a. "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny", ponadto § 4 stanowi: "Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W sprawie WSA w Białymstoku nie dostrzega braku uzyskania przez inwestora zgody na przeznaczenie działki nr [...] na cele nierolnicze i nieleśne, do czego zobowiązuje przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co jest rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek Wojewody [...] przekazania pełnych akt administracyjnych organowi odwoławczemu - Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wynika z przepisu art. 133 k.p.a. w związku z obowiązkiem przekazania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Wskazany przez WSA w Białymstoku art. 136 k.p.a. jest przepisem fakultatywnym i prowadzi do naruszenia zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a. Tymczasem brakujące dokumenty mają istotne znaczenie w toczącym się postępowaniu przed WSA w Warszawie w sprawach o sygn. VII SA/Wa 2228/18, VII SA/Wa 2229/18 oraz w NSA ze skargi kasacyjnej od wyroku VII SA/Wa 2282/18 i należy je przekazać Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem przekazania do toczących się spraw w WSA w Warszawie i NSA. Wymienione orzeczenia WSA w Warszawie oraz NSA, nie zakończą merytorycznie sprawy wydanego pozwolenia na budowę, bowiem to obowiązkiem organu II instancji jest stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty [...]. W dniu 10 czerwca 2021 r. skarżąca kasacyjnie złożyła pismo procesowe, w którym podniosła, że kwestia bezczynności organu została rozstrzygnięta uchwałą NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 3/13. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zasadny, ponieważ art. 1 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż WSA w Białymstoku kierował się przy rozpoznaniu sprawy tylko kryterium legalności. Wyjaśnić ponadto należy, że zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może również zostać powiązany z naruszeniem przepisu procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12), pozostający w związku z zawartością normatywną art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia naruszenia prawa materialnego przez Wojewodę [...], tj. art. 12 oraz art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. poprzez niezałatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia 3 sierpnia 2018 r. jest nieuzasadniony. W istocie bowiem skarżąca kasacyjnie zmierza w nim do wykazania, że wniosek o zwrócenie się przez Wojewodę [...] do innego organu administracji publicznej – Starosty [...], aby ten przekazał innemu organowi, tj. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wymienionych we wniosku dokumentów, potrzebnych, jej zdaniem, do rozpoznania sprawy toczącej się przed GINB posiada charakter sprawy administracyjnej objętej brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej, postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy ww. ustaw. Ustawodawca zatem określił zamknięty katalog spraw administracyjnych, w których można złożyć skargę administracyjną na bezczynność lub przewlekłość organu w jej załatwieniu. Należy wskazać, że w k.p.a. jak i P.p.s.a. nie ma definicji pojęcia "sprawy administracyjnej". Z kolei w doktrynie uznaje się, że "sprawę administracyjną można zdefiniować jako kwestie istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji, dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administrujący" (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 35), a zatem aby mogła zaistnieć sprawa administracyjna konieczny jest zarówno konkretny przepis administracyjnego prawa materialnego, jak i postępowanie, które nada w określonej formie temu przepisowi znaczenie prawne. Uważa się również, że "sprawa administracyjna może zaistnieć po pierwsze wtedy, gdy są przepisy regulujące prawa i obowiązki wymagające indywidualizacji, a orzekanie na ich podstawie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. Przesłanką drugą jest istnienie podmiotu mającego legitymację strony kształtowaną w równej mierze prawem materialnym, jak i procesowym, bo bez tego podmiotu postępowanie ma znamiona nieistniejącego". (J. Borkowski, Standardy współczesnej regulacji prawa procesowego administracyjnego i granice jej autonomii [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas System prawa administracyjnego. Tom 9 Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 45). Tak więc można uznać, że ze sprawą administracyjną mamy do czynienia w sytuacji, gdy powstaje możliwość realizacji w sposób autorytatywny, określony przez przepisy postępowania administracyjnego, praw lub obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego, opartego na przepisach prawa administracyjnego materialnego, w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu niebędącego organem administracji publicznej. Tak, zatem można przyjąć, że "sprawa administracyjna jest, więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 637/09, podobnie wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1055/08 i wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1369/07). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek z dnia 3 sierpnia 2018 r. nie posiada charakteru podania wszczynającego sprawę administracyjną, ponieważ nie istnieje swego rodzaju roszczenie "o przesłanie z jednego organu do drugiego dokumentów potrzebnych do rozpoznania sprawy" oparte o przepisy prawa materialnego lub procesowego. W tym zakresie takie postępowanie nie kończy się ani wydaniem decyzji administracyjnej, ani postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, ani postanowieniem kończącym sprawę. Tym bardziej nie jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z mocy prawa. W tym zakresie, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 3 sierpnia 2018 r. ma charakter wniosku dowodowego, który został skierowany do niewłaściwego organu, ponieważ w tym zakresie skarżąca powinna zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie w sprawie oznaczonych numerem [...] i [...], tj. GINB, a nie Wojewody [...]. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.