I OSK 153/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J., J.O., T.O. i P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 654/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-54/2020/GL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną VS Wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 654/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-54/2020/GL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 października 2020 r. nr DAP-WPK-727-280 /2017/MSte oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) decyzją z 28 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-54/2020/GL (dalej decyzja z 28 stycznia 2021 r.) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego (dalej Prezydent), utrzymał w mocy decyzję własną z 14 października 2020 r. nr DAP-WPK-727-280/2017/MSte (dalej decyzja z 14 października 2020 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991r. znak RG.III.7224-4/7007/91 (dalej decyzja z 17 października 1991 r. lub decyzja komunalizacyjna), dotyczącej nabycia przez Miasto Tomaszów Mazowiecki z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr działek [...] i [...], jednostce ewidencyjnej T., obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w Tomaszowie Maz., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) [k. 323-321, 483-481v, 63 akt administracyjnych]. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister ustalił, że decyzją z 17 października 1991 r., Wojewoda Piotrkowski, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Miasto Tomaszów Mazowiecki z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr działek [...] i [...], jednostce ewidencyjnej T., obrębie 12, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w Tomaszowie Maz., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. P.O., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T.O., J.O. i A.J., wystąpił m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 października 1991 r. wskazując, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2015 r., stwierdzono nieważność decyzji przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomości objęte wnioskiem. W ocenie wnioskodawców nieruchomości te nie mogły w dniu komunalizacji stanowić własności Skarbu Państwa, a zatem przedmiotowa decyzja komunalizacyjna jest obarczona wadą prawną. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Piotrkowskiego, o czym zawiadomił strony postępowania. Postanowieniem z 1 marca 2019 r. organ zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. [1] lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po otrzymaniu odpisu ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2019 r. znak GZ.rn.625.286.2019, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r. podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 października 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska wyrażonego w zakwestionowanej decyzji. Organ nadzoru podkreślił, że kontrolowana w części decyzja z 17 października 1991r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. objęto działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w Tomaszowie Mazowieckim. W wyniku kolejnych podziałów geodezyjnych z działki nr [...] z obrębu [...] powstała m.in. działka nr [...] (pismo Urzędu Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z 2 sierpnia 2017 r.; decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego Tomaszowa Mazowieckiego z 21 czerwca 1993 r. znak G.1.7416-38/93; decyzja Prezydenta Miasta Tomasza Mazowieckiego z 11 stycznia 2000 r. znak KAU-7416/ 16/99; decyzja Prezydenta Miasta Tomasza Mazowieckiego z 12 stycznia 2005 r. znak KWG.7430-3/2005). Zgodnie z ekspertyzą n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim, stanowiących byłą własność J.O., wykazanych w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 stycznia 1949 r." oraz dołączonych do niej zestawień, działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wchodziły w skład nieruchomości położonej w T. przy ul. P. nr [...], składającej się z pałacu wraz z parkiem, objętych księgą hipoteczną p.n. "[...], lit. A" Rep. Hip Nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J.O. (akt notarialny z 15 marca 1941 r. Rep. Nr [...]; akt notarialny z 14 sierpnia 1943 r. Rep. Nr [...]). Orzeczeniem z 19 grudnia 1946 r. L dz. P.ll.53/46, Wojewódzki Urząd Ziemski w Łodzi postanowił: 1) uznać obszar gruntów o pow. 51.6800 ha położonych w granicach miasta Tomaszowa, pochodzących z obszarów podleśnych, a użytkowanych jako działki, stanowiące własność J.O. za podlegający działaniu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2) uznać, że parcele budowlane pochodzące z majątku C. vel C. Nr IX położone przy ul. M. oznaczone numerami od [...] do [...] i [...]; przy ul. S. od nr [...] do [...]; przy ul. P. od nr [...] do [...] i od nr [...] do nr [...]; przy ul. J. od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...]; przy ul. S. nr [...], [...] i [...]; działki budowlane, pochodzące z nieruchomości hip nr. [...] i hip. nr [...], położone przy ul. B., P., G., L. i P.1, wykazane na planie parcelacyjnym, sporządzonym w 1934 r. Nr 763/25 i zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w Tomaszowie Mazow. w 1934 r. nie podlegają działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; 3) uznać, że nieruchomość wraz z parkiem w Tomaszowie przy ul. P. składająca się z budynku wraz z parkiem nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 października 2020 r. wskazano, że akta sprawy zakończonej orzeczeniem z 19 grudnia 1946 r. L. dz. P.II.53/46, nie zostały odnalezione. Treść powyższego orzeczenia wynika z uzasadnienia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r. nr UR/2.1.2/211/48 (dalej orzeczenie z 31 stycznia 1949 r.). Z treści orzeczenia z 31 stycznia 1949 r. wynika, że J.O. odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia 19 grudnia 1946 r. w odniesieniu do pkt 1. Orzeczeniem z 31 stycznia 1949 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymano w mocy orzeczenie z 19 grudnia 1946 r. w pkt 1, a pkt 2 i 3 tego orzeczenia uchylono i jednocześnie uznano, że wszystkie nieruchomości położone w granicach miasta Tomaszowa, stanowiące własność J.O. przechodzą na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [w teczce Kopie z akt MRiRW]. Decyzją z 17 kwietnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie 3 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym m.in. parku i pałacu przy ul. POW 15 oznaczonego w obrębie [...] jako działki nr [...] i nr [...]. Decyzją z 15 grudnia 2015r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ww. decyzję w mocy, w wyżej opisanej części. Zgodnie z zaświadczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 lutego 2017 r., decyzja z 15 grudnia 2015 r. jest ostateczna i prawomocna. Minister zauważył, że decyzją z 10 września 2019 r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie o ustalenie, że m.in. działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że "skoro została przez organ naczelny stwierdzona nieważność wcześniejszego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w odniesieniu do wskazanych we wniosku działek - obowiązuje wydana w pierwszej instancji decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia 19 grudnia 1946 r., której treść sentencji jest znana." Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za uzasadnione stanowisko, że skoro w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r., na mocy którego uznano, że m.in. działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. Brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. W świetle powyższego Minister uznał, że decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr[...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) z obrębu[...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji w określonej wyżej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu oparcia rozstrzygnięcia między innymi o decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r., która to decyzja nie została przez organ odnaleziona Minister zaznaczył, że co prawda decyzja ta nie została odnaleziona, jednak prawomocne decyzje innych organów w sposób bezsprzeczny dowodzą, że Państwo posługiwało się wobec działek [...] i nr [...] wadliwym tytułem własności, wobec czego nie mogły one podlegać komunalizacji. Za bezzasadny Minister uznał zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne i winna pozostać w obrocie prawnym. Organ podkreślił, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Czynione nakłady na utrzymanie i funkcjonowanie nieruchomości nie mogą w tym świetle być uznane za nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej Wojewody Piotrkowskiego [k. 483-481v akt administracyjnych]. Skargę na wniosła Gmina Miasto Tomaszów Mazowiecki zarzucając decyzji z 28 stycznia 2021 r. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 7, 77 i art 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego polegającego na: a. pominięciu analizy wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości, z których wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa legitymował się tytułem własności tej nieruchomości; b. oparciu rozstrzygnięcia o orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. znak L.dz.P.ll.53/46, która to decyzja nie została przez organ odnaleziona; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. znak RG.III. 7224-4/7007/91, wydana została z rażącym naruszeniem prawa; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji z 14 października 2020 r., mimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; zasądzenie od organu kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wywiodła, że organ nadzoru zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z 14 października 2020 r., jak i po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaniechał dokonania analizy treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., tj. z chwili przejścia z mocy samego prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz gminy. Taka analiza ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarga zakwestionowała możliwość oparcia rozstrzygnięcia na orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. mimo tego, że jak sam organ stwierdził, nie odnalazł akt sprawy zakończonej ww. orzeczeniem, ani też samego orzeczenia. Skarga podniosła, że o ile z treści orzeczenia z 1949 r. dowiedzieć można się o treści samego rozstrzygnięcia z 1946 r., to jednak przy braku akt sprawy i samego orzeczenia wniosek, że pozostaje ono w obrocie jest sformułowany co najmniej na wyrost. Nie jest pewne, czy na przestrzeni kilkudziesięciu lat które upłynęły od czasu jego wydania nie zostało zainicjowane postępowanie w którym zniweczone zostały skutki tego orzeczenia. Prawidłowo dokonana ocena winna skłonić organ nadzoru do weryfikacji swej uprzedniej decyzji, nie zaś do jej utrzymania w mocy, jak błędnie uczyniono w zaskarżonej decyzji (k. 2- 6 akt I SA/Wa 654/21). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie (k. 9-10 akt I SA/Wa 654/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem I SA/Wa 654/21, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne objęte zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek: [...], 240, jedn. ewid. Tomaszów Mazowiecki, obrębie [...], w części dotyczącej działki nr [...] i [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), rażąco naruszała prawo. W postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., nie dokonuje się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną w trybie zwykłego postępowania administracyjnej, lecz ocenia się jedynie, czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a.. Przedmiotem tej oceny jest w szczególności okoliczność, czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja spełnia wymagania do jej wydania wynikające ze stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania i czy ustalony przez organ orzekający w owym dniu stan faktyczny był wystarczający do zastosowania przepisów prawa, na podstawie których wydano tę decyzję. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w trybie zwykłym był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy [w dniu 27 maja 1990 r.] z mocy prawa mieniem właściwych gmin (art. 5 ust. 1 pkt 1[-3] ustawy komunalizacyjnej). Cytowany przepis znajdował zastosowanie jedynie wobec mienia będącego w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w tym do nieruchomości, które do tego dnia stanowiły własność ówczesnego Skarbu Państwa. Decyzja komunalizacyjna miała jedynie potwierdzić, że gmina nabyła prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej, a więc odnosić się powinna do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie mogła rozstrzygać o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie (wyroki NSA z: 13.2.2007 r. I OSK 501/06; 20.2.2007 r. I OSK 523/06, cbosa). Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym wyroku NSA z 29.4. 2019 r. I OSK 3703/18, że wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jednakże stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej, a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19 poz. 147, dalej kwh) zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) - zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej - wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Słusznie zatem zauważa skarżąca Gmina-Miasto Tomaszów Mazowiecki, że organ w postępowaniu nadzorczym nie może pomijać analizy wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości ustalając je na dzień 27 maja 1990 r., czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] i [...] w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) miała założoną księgę wieczystą w rozumieniu art. 114 w zw. z art. 1 obowiązującej wówczas kwh i kto został w niej ujawniony jako właściciel. Kwestia ta jako podstawowa dla wydania decyzji komunalizacyjnej, a tym samym oceny w postępowaniu nadzorczym, nie mogła być ustalona w oparciu o znajdujące się w nadesłanych aktach administracyjnych dokumenty. Niekompletne wydruki elektroniczne treści ksiąg wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości pozwalają zobrazować jedynie ich aktualny stan prawny. Podstawowej wiedzy w omawianym zakresie nie dostarcza ekspertyza n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim stanowiących byłą własność J.O., wykazanych w Orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform z dnia 31 stycznia 1949 r." sporządzona w grudniu 2009 r. na potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego względu, opisy ksiąg wieczystych zawarte w przedmiotowej analizie kończą się wraz z zamknięciem dawnych ksiąg wieczystych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych (gruntowych, wieczystych) po dniu 31 grudnia 1946 r. (Dz. U. nr 66 poz. 367). Wobec niepełnej zawartości załączników do tej ekspertyzy, określonych jako dowody ksiąg wieczystych, niemożliwym było przeprowadzenie analizy własnościowej w omawianym zakresie, dla której istotną była data 27 maja 1990 r. Tego rodzaju kwestia ma istotne znaczenie dla oceny w trybie nieważnościowym decyzji z 1991 r. W toku postępowania administracyjnego nie można obalić domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Domniemanie to może być obalone we właściwym postępowaniu cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym. Wobec tego, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił opisanych wyżej zagadnień Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie zgodził się ze skargą w zakresie, w jakim podważa ona ustalenia organu i oparcie decyzji nieważnościowej na orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 19 grudnia 1946 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że zgromadzone w tym postępowaniu dowody pośrednie ewidentnie dowodziły istnienia w obrocie prawnym tego orzeczenia, które dotyczyło kwestii podpadania przejętych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien ustalić status księgi wieczystej i stan prawny nieruchomości obowiązujący w dacie komunalizacji. W tym celu obowiązany będzie wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o udzielenie stosownej informacji. Skargę kasacyjną wnieśli A.J., J.O., T.O. i P.O., zaskarżając wyrok I SA/Wa 654/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wobec uznania, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca nieważność decyzji z 1949 r. nie wywiera bezpośrednio skutku na ważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Piotrkowskiego z 17 października 1991 r. znak RG.III. 7224-4/7007/91 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że mimo stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej komunalizacja mienia nie będącego mieniem państwowym nie stanowi oczywistego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; 3. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zakresie związania organu wydającego decyzję komunalizacyjną wpisem w księdze wieczystej bez uwzględnienia faktu, że została stwierdzona nieważność decyzji stanowiącej podstawę wpisu ze skutkiem ex tunc oraz przy uwzględnieniu dotychczasowej praktyki postępowania organów administracji i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w podobnych sprawach; 4. nieprawidłowego określenia zakresu kognicji organów administracji w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania decyzji komunalizacyjnej, gdzie z wnioskiem występuje strona, która uzyskała uprzednio stwierdzenie nieważności decyzji o charakterze wywłaszczeniowym skutkującej utratą ex tunc własności Skarbu Państwa nieruchomości przejętej przez niego; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez: 1. nieuwzględnienie faktu wskazania w treści decyzji komunalizacyjnej numeru księgi wieczystej; 2. błędną ocenę zasadności i skutków sporządzonej w toku postępowania przed Ministrem Rolnictwa i rozwoju Wsi ekspertyzy inż. L.C. n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w Tomaszowie Mazowieckim stanowiących byłą własność J.O., wykazanych [w] orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 31 stycznia 1949 r., która to pokazała zasięg decyzji z odniesieniu do aktualnych oznaczeń geodezyjnych oraz skutków jakie na dzień stwierdzenia nieważności nastąpiły w stosunku do nieruchomości objętych postępowaniem; 3. nieuwzględnienie treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r., w której zrównano w skutkach decyzji nieruchomości należące na dzień jej wydania zarówno do Skarbu Państwa jak i Gminy Tomaszów Mazowiecki, które nabyła na skutek decyzji komunalizacyjnych; 4. bezpodstawną zmianę praktyki stosowania przepisów prawa w zakresie skutków jaki na byt decyzji komunalizacyjnej wywiera stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie zarzucono, że w toku postępowania przed sądem I instancji, zaszła przesłanka nieważności postępowania opisana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu jest sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, wskazując, że sprawozdawcą w sprawie była asesor WSA Iwona Ścieszka powołana na to stanowisko w wyniku procedury prowadzonej przez Krajową Radą Sądownictwa nie gwarantującej niezależności powołania na stanowisko, a w sytuacji rozpoznawania sprawy przed sądem administracyjnym, gdzie strona spiera się o swoje racje z organami administracji wymagane jest zachowanie najwyższego obiektywizmu w ważeniu racji spierających się stron i zagwarantowanie obywatelowi rzeczywistego prawa do sądu. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz każdego z ustanowionych w sprawie pełnomocników (k. 65-69 akt I SA/Wa 654/21). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Tomaszów Mazowiecki wniosło o oddalenie skargi (k. 87-88 akt I SA/Wa 654/21). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., II FSK 272/15). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest nieskuteczna. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności. Skarżący kasacyjnie upatrywali tej wady w wydaniu wyroku przez sąd, w składzie którego zasiadała osoba powołana na stanowisko asesora w procedurze niezgodnej z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodować miało wydanie wyroku przez sąd niezgodny z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestia udziału w składzie sądu sędziego (asesora) powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3 – dalej: ustawa z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS lub "nowa KRS") była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 249/22 Sąd stwierdził, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na asesora przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danej osoby konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (ww. wyrok NSA oraz przywołane w nim orzeczenia NSA, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18; – dalej: wyrok TSUE) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego (asesora) wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu. Takie stanowisko – o konieczności badania konkretnych okoliczności dla oceny skutków błędnej procedury poprzedzającej wyłonienie kandydata na sędziego lub asesora sadowego przez "nową KRS" – prezentowane jest również jednolicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając argumentację zawartą w orzeczeniach, w których przedmiotem było przedstawienie (nieprzedstawienie) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (m.in. wyroki: z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18; z 13 maja 2021 r., II GOK 4/18; z 6 maja 2021 r., II GOK 6/18 i II GOK 7/18; z 21 września 2021 r., II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., II GOK 9/18; wszystkie dostępne w CBOSA), w wyroku z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 3626/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz.Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Takie stanowisko co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nie zmienia tej oceny pogląd prezentowany w orzeczeniu TSUE przywołanym przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu: z dnia 6 października 2021 r. w sprawie C-487/19. Odnosiło się ono do zupełnie innych problemów określonych granicami pytań prejudycjalnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie wskazali, że asesor Iwona Ścieszka, biorąca udział w składzie wydającym zaskarżony wyrok została wyłoniona w procedurze prowadzonej przez "nową KRS", Powołanie asesor Iwony Ścieszki nastąpiło na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa przedstawiony uchwałą z dnia 9 lipca 2020 r. (nr 531/2020). Autor skargi kasacyjnej nie podał żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po jej stronie niezależności i bezstronności. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które powalałyby twierdzić, że asesor Iwona Ścieszka nie daje gwarancji niezależności i bezstronności. Tym samym należało stwierdzić, że okoliczności wskazane przez skarżących kasacyjnie nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie Sądu pierwszej instancji brał udział sędzia, który powinien być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony. W związku z powyższym, zarzut powiązany z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym.. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej, jeśli chodzi o zarzucane naruszenie przepisów postępowania, jej autor w ogóle nie przytoczył podstaw kasacyjnych. Nie można uznać za spełnienie wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazanie wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przywołano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. II OSK 1094/21). Podobnie w przypadku przepisu art. 151 p.p.s.a., który również ma charakter wynikowy, jest efektem dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej(wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., I FSK 608/18). W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy więc wskazać, że brak wskazania przepisów którym uchybił Sąd I instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż skarżący nie podjęli żadnej próby uściślenia, jaki przepis w ich ocenie został naruszony. Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny zaaprobowany przez Sąd I instancji. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Rozważenia wymaga zatem skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten reguluje zatem tryb przejścia z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna nie jest źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W orzecznictwie na ogół przyjmuje się (inne ujęcie np. w wyroku NSA z 15 lipca 2011 r. sygn. akt. I OSK 416/11, dostępnym jw.), że jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi pewien sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji (a w zasadzie od chwili uzyskania przymiotu prawomocności) gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. To prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia komunalnego stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 881/08 i 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1084/09, dostępne jw.). W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy podlegające mu mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia tej ustawy w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r. - i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości ma zatem wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości, co istotne w tej sprawie, wg stanu zachodzącego w określonej dacie wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. - a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1/17). Prawidłowo Sąd I instancji, uznał konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tej mierze za istotną. Zwrócić też należy uwagę, że ustaleń tych nie poczynił zarówno organ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przed wydaniem decyzji z 28 stycznia 2021 r., jak również wnoszące skargę na powyższą decyzję Miasto Gmina Tomaszów Mazowiecki. Również skarżący kasacyjnie dokumentów dowodzących stanu nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie przedłożyli. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązaniu z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że organ, orzekający w sprawie komunalizacji, powinien jedynie badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy i czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem: składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. W rezultacie, skoro komunalizacja mienia, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., następuje z mocy prawa, a wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, to wydanie takiej decyzji w stosunku do mienia, objętego wpisem wieczystoksięgowym prawa własności Skarbu Państwa (jeżeli wpis w tej sprawie zostanie potwierdzony) nie może być traktowane jako oczywiste zaprzeczenie istniejącemu stanowi prawnemu. Oczywistość naruszenia prawa jest zaś nieodzowną przesłanką dla pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut kasacyjny, oparty na przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w brzemieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147). Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej, wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo – na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96). Dodać wypada, że analogiczny pogląd w analizowanej kwestii zajmuje również część doktryny, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki–"Własność nieruchomości" Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m. in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego. Wreszcie zauważyć należy, że również ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego zawęża możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. tylko do (cyt.): "innych spraw cywilnych niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym" (zob.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). W rezultacie podkreślić zatem wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna. Brak możliwości zakwestionowania w toku postępowania administracyjnego wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej powoduje również (z uwagi na treść art. 3 ustawy o księgach wieczystych), że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej na mocy której wpisano Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości nie oznacza automatycznie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nawet wówczas, gdy jedyna podstawa wpisu na rzecz Skarbu Państwa wynikała z tej decyzji. W sytuacji opisanej wyżej nie ma również zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, Uchwała ta stanowi , że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Nie można bowiem mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r.), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zwłaszcza, że ewentualny (w tej sprawie) wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej byłby prawomocnym orzeczeniem sądowym wiążącym organ administracji publicznej, co wprost wynika z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c. Podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej nie była zatem bezpośrednio decyzja nacjonalizacyjna, lecz prawomocny wpis prawa własności w księdze wieczystej. Żaden z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające nie pozwala na badanie podstaw wpisu w księgach wieczystych, jak również nie odnosi się do wcześniejszych decyzji, w tym nacjonalizacyjnych, poprzedzających wpis. Sąd kasacyjny zauważa, że wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego. Co za tym idzie - również nie powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Brak jest też podstaw do przypisania organom i sądom administracyjnym "odpowiedzialności" za skutki zróżnicowanego ujmowania problematyki dochodzenia roszczeń z zakresu ochrony własności i różnych stanowisk sądów powszechnych i Sądu Najwyższego w tym względzie. Z tych względów, jeżeli potwierdzą się wpisy do księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, organ nie miał podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości na ten dzień nie był Skarb Państwa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.