VII SA/Wa 1192/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi E.R. i J.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2023 r. znak DOA.7110.350.2022.ACK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2023 roku, znak: DOA.7110.350.2022.ACK (dalej decyzja z 14 marca 2023 r.") Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. R. i J. R. (dalej "Skarżacy") od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2022 r., znak: [...] (dalej "decyzja z [...] października 2022r.") odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...] (dalej "decyzja z [...] lutego 2018 r.") zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. Spółdzielni Mieszkaniowej w C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w C. (dalej "budynek") - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stan sprawy był następujący. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent Miast C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. Spółdzielni Mieszkaniowej w C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2022 r. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z [...] października 2022r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z 14 marca 2023r. GINB utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporne roboty budowlane zaplanowano na częściach wspólnych nieruchomości budynkowej, ale w części ingerują one w wyodrębnione lokale niemieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...]. W związku z powyższym, inwestor powinien był wskazać tytuł prawny, z którego wynika również prawo do dysponowania wyodrębnionymi lokalami (zgoda właścicieli lokal, stanowiących odrębny przedmiot własności na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem), czego nie uczynił. Tym samym, w ocenie GINB, w analizowanej sprawie, na etapie postępowania zwykłego, istniały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy inwestor – C. Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. - posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania wyodrębnionymi lokalami, objętymi sporną inwestycją, co uprawnia do badanie oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Wojewoda [...], w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2022 r. analizując tytuł prawny inwestora do nieruchomości inwestycyjnej, odwołał się do art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 z późn. zm., dalej "u.s.m), zgodnie z którym, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej "u.w.l.") z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 u.w.l. o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że przepis art. 27 ust. 2 u.s.m. budzi wątpliwości interpretacyjne i że był on przedmiotem analizy w orzeczeniach sądowo-administracyjnych. W ocenie Wojewody Lubelskiego powyższy przepis dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, zaś wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Jak wskazano powyżej inwestor – C. Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. w ww. oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała, że prawo do dysponowania działką nr ewid. [...] (w tym również lokalami stanowiącymi odrębną własność zlokalizowanymi w budynku przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]) wynika z art. 27 ust. 2 u.sm.. W ocenie organu odwoławczego stanowisko to jest błędne, a 27 ust. 2 u.s.m. nie może stanowić samodzielnej podstawy dla inwestora do dysponowania nieruchomością, gdyż sporna inwestycja obejmuje bowiem swym zakresem nie tylko części wspólne wymienionej powyżej nieruchomości budynkowej, ale ingeruje w wyodrębnione w niej lokale niemieszkalne. W przypadku robót budowlanych ingerujących w lokale, stanowiące odrębny przedmiot własności zgoda powinna być wyrażona przez każdego z właścicieli odrębnych lokali. Brak prawa inwestora do dysponowania odrębnymi lokalami znajdującymi się w budynku przy ul. [...] w C., w tym lokalem skarżących w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonywanych w tych odrębnych lokalach oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane" albo "P.b"). Dalej GINB przeanalizował skutki społeczno – gospodarcze, jakie wywołała ta decyzja. Podkreślił, że za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. GINB wskazał, że z ekspertyz technicznych przy projekcie budowlanym oraz opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji stropodachu nad pawilonem handlowo- usługowym w C. przy ul. [...] wynika, że do realizacji przebudowy doszło w związku z koniecznością spełnienia wymagań co do izolacyjności termicznej budynku co wymagało wymiany stolarki okiennej oraz ocieplenia ścian zewnętrznych oraz w związku z koniecznością wzmocnienia stropodachu celem zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu. W takiej sytuacji w ocenie GINB nie sposób przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno - gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2018 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a.") Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2022r. Skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z: 1) art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 2 P. b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez udziału skarżących, co stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji; 2) art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo złożenia przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz niedysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nadto, że strona bez winy własnej nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które to okoliczności natomiast są podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wydano wszak decyzję bez podstawy prawnej; 3) art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 22 u.w.l. poprzez wadliwie uznanie, że po wejściu w życie zmiany ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dnia 20 lipca 2017 roku istnieje jakikolwiek spór w zakresie interpretacji tej normy, gdy faktycznie od tej daty brzmienie jej nie budzi wątpliwości, a więc brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zarządzanej przez spółdzielnię mieszkaniową na przebudowę nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa , będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji; 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej analizy, co skutkowało błędnym wnioskiem, że decyzja nie wywiera skutków, które nie dają się pogodzić z zasadą praworządności, podczas gdy decyzja ta narusza prawo własności skarżących, nakłada na nich obciążenia majątkowe i petryfikuje sytuację akceptacji łamania prawa przez inwestora; 5) § 55 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej "Rozporządzenie") przez błędne uznanie, że brak zapewnienia odpowiednich urządzeń umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym do lokali użytkowych, z których oni mogą korzystać, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarga jest niezasadna. Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Dalej należy przypomnieć, że w kontekście zarzuconego w skardze rażącego naruszenia prawa należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do wszystkich przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tym samym dowodzenie okoliczności mających doprowadzić do obalenia tego domniemania spoczywa, co do zasady, na tym, kto z tych okoliczności wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). W ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Zgodnie z art. 4 P.b każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przytoczony przepis kreuje zasadę wolności budowanej, której granice wyznacza wymóg zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak stanowi art. 35 ust. 3a P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy (por. wyrok NSA z 21.04.2020 r., II OSK 2638/19, LEX nr 3036997). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym, ale organ ma prawo do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku powzięcia wątpliwości co do tego prawa (por. Wyrok NSA z 27.04.2021 r., II OSK 1851/18, LEX nr 3243317, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07; wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1534/08).). Trafnie GINB uznał, że sporne roboty budowlane zaplanowano nie tylko na częściach wspólnych nieruchomości budynkowej, ale w części ingerują one w wyodrębnione lokale niemieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...], co skutkowało tym, że inwestor powinien był wskazać tytuł prawny, z którego wynika również prawo do dysponowania wyodrębnionymi lokalami (zgoda właścicieli lokal, stanowiących odrębny przedmiot własności na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem). W rezultacie decyzja Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. Sąd nie podziale natomiast stanowiska GINB, że na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność Spółdzielni uprawniał ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Art. 27 ust. 2 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 9.09.2017 r. (data wejścia w życie nowelizacji z 2017 r.), w przedmiocie wykonywania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu ustawowego (przymusowego) nieruchomościami wspólnymi nakazuje odpowiednio stosować art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a u.w.l. Artykuł 22 ust. 2 u.w.l. stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest uprzednia uchwała właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawarcia umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Przebudowa budynku jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 23 stycznia 2018 r., a zatem już po wejściu w życie nowelizacji art. 27 ust. 2 u.s.m. Oznacza to, że w tym zakresie również został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P. b. Rację ma jednak GINB, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy naruszenie to nie wywołało na tyle doniosłych skutków społeczno - gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2018 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 22.11.2022 r., II OSK 4003/19, LEX nr 3479080, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92). W przedmiotowej sprawie do realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę doszło w związku z koniecznością spełnienia wymagań co do izolacyjności termicznej budynku co wymagało wymiany stolarki okiennej oraz ocieplenia ścian zewnętrznych oraz w związku z koniecznością wzmocnienia stropodachu celem zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Wynika to zarówno z dokumentacji projektowej i ekspertyz dołączonych do projektu budowalnego, jak i stanowiska wyspecjalizowanego organu w zakresie budownictwa , jakim jest GINB. Z tego względu, biorąc pod uwagę nadto także fakt, że inwestycja została już zrealizowana, należy uznać, że uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stąd zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z 32 ust. 4 pkt 2 P.b. był niezasadny. Nietrafny był zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do tego, w ocenie skarżacych doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez udziału skarżących. W istocie zatem skarżący powołują się na przesłanki wznowieniowe. Zgodnie z art. 145 § 1 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadminstracyjne utrwalony jest pogląd, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne, które są wobec siebie niekonkurencyjne (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1063/18). Brak udziału skarżących w postępowania w przedmiocie decyzji o pozwalaniu na budowę może być przesłanką wznowienia tego postępowania, nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem wadą jest dotknięte samo postępowanie. Skarżący wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. już złożyli. Sprawa jest obecnie na etapie postepowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nietrafny był także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 55 ust. 2 Rozporządzenia. Skarżący upatrywali naruszenia tego przepisu w tym, że GINB błędne uznał, że brak zapewnienia odpowiednich urządzeń umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym do lokali użytkowych, z których oni mogą korzystać, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z § 55 ust. 2 Rozporządzenia w niskim budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej, niewymagającym wyposażenia w dźwigi, o których mowa w § 54 ust. 1, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać. Nie dotyczy to budynków zamieszkania zbiorowego na terenach zamkniętych. W przedmiotowej sprawie budynek nie jest ani budynkiem zamieszkania zbiorowego, ani budynkiem użyteczności publicznej, lecz budynkiem, w którym znajdują się wyłącznie lokale usługowe. Po drugie, na skutek przebudowa budynku nie doszło do pozbawienia budynku urządzeń technicznych zapewniających osobom niepełnosprawnym dostępu na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowym. Niezasadny był zarzut naruszenia art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji dysponował całym materiałem dowodowym niezbędnym do rozpoznania sprawy w kontekście przesłanek nieważności decyzji, dokonał jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Organ analizując decyzję pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności zasadniczo opiera się na materiale dowodowym, który został wydany przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie wskazali, jakiego dowodu organ nie wziął pod uwagę ani też na czym polegać miała bledną ocena materiału dowodowego. Przyjęta przez GINB ocena skutków społeczno – gospodarczych, których skarżący nie akceptują, wynikała z określnego zastosowania przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a nie rzekomych błędów przy gromadzeniu materiału dowodowego czy jego ocenie. Biorąc pod uwagę powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.