I GSK 2745/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 930/17 w sprawie ze skargi A na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz A 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 930/17 uwzględnił skargę A i uchylił decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] czerwca 2017 r., a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z 29 listopada 2016 r., wydane w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wywiódł pełnomocnik Zarządu Województwa Małopolskiego, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2013.907 ze zm.; dalej: p.z.p.) poprzez: 1. ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zmiana umowy polegająca na wydłużeniu terminu jej wykonania nie miała charakteru zmiany istotnej, 2. jego błędne zastosowanie i tym samym w sytuacji wystąpienia istotnej zmiany umowy, nie zbadanie, czy zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. II. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w zaskarżonej decyzji nie udokumentował ani nie poparł żadnymi dowodami oraz argumentami, że przedłużenie okresu realizacji przedmiotu umowy o 31 dni kalendarzowych pozwoliłoby potencjalnym oferentom na złożenie znacząco odmiennych ofert i inne skalkulowanie przez nich cen swoich ofert, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku o ustalenia sprzeczne z dokumentami znajdującymi się w aktach przedmiotowej sprawy oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu ocen stanu faktycznego pochodzących z innego wyroku, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006) poprzez uznanie, że dla stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości organ był obowiązany udowodnić konkretnymi dokumentami (dowodami), że inny (dłuższy) termin realizacji zamówienia podany w ogłoszeniu mógłby znacząco wpłynąć na decyzję wykonawcy o wzięciu udziału w przetargu czy złożeniu oferty innej treści, w szczególności poprzez zaoferowanie niższej ceny, gdy obowiązek dowodowy organu sprowadza się jedynie do wykazania możliwości wystąpienia szkody (tzw. szkoda potencjalna). Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o wydanie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć - stosownie do art. 174 p.p.s.a. - na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc na zasadzie dyspozycyjności a nie na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Mając na względzie treść powyższych zastrzeżeń wskazać należy, że konstrukcja zarzutu I.1 petitum skargi kasacyjnej uniemożliwia jego ocenę z tego względu, iż we wniesionym środku zaskarżenia zarzuca się niewłaściwe zastosowanie przepisów gdy tymczasem w jego podstawie wskazuje się tylko art. 144 ust. 1 p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie poszukiwać dalszych przepisów, które legły u podstaw tak wadliwie skonstruowanego zarzutu, o czym już wyżej była mowa. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procesowych albowiem stosowanie norm prawa materialnego może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W powyższym kontekście zwrócić uwagę najeży, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Oceniając zaś zarzut II.1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został powiązany z jakimkolwiek innym przepisem procedury sądowoadministracyjnej, co oznacza, iż treść pomieszczona w zarzucie naruszyła jego zapis. Taki pogląd – w świetle treści tego przepisu – nie może być akceptowany gdyż winien być powiązany z innymi regulacjami, które Sąd I instancji naruszył; oczywiste jest, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierająca szereg elementów, które potencjalnie Sąd I instancji mógł naruszyć, wymaga precyzyjnego ich określenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie sposób dokonać także oceny trafności zarzutu II.2 petitum skargi kasacyjnej gdyż zostało tam wskazane, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (a więc tym razem – w przeciwieństwie do zarzutu II.1 – poszerzono jego podstawę prawną) poprzez "zawarcie w uzasadnieniu ocen stanu faktycznego pochodzących z innego wyroku". W uzasadnieniu tego środka zaskarżenia (str. 7 – 8) także nie oznaczono precyzyjnie tego judykatu, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw aby dokonać weryfikacji twierdzenia zawartego w zarzucie skargi kasacyjnej. Na marginesie jedynie wskazać należy, że różnica pomiędzy 28 a 31 dniami przedłużenia okresu realizacji umowy nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut II.3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie stosował treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co potwierdza analiza treści uzasadnienia Sądu I instancji, wobec czego – w tym zakresie – nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Z kolei treść art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 określa pojęcie "nieprawidłowości", zaś art. 98 ust. 2 tego aktu normatywnego dotyczy zasad dokonywania korekt finansowych wobec czego normy te nie mają charakteru reguł procesowych, a zatem nie mogą stanowić podstawy zarzutu w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji powyższych konstatacji należy przejść do oceny zarzutu I.2 petitum skargi kasacyjnej, który także nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że zarzut dotyczy art. 144 ust. 1 p.z.p., który jest przepisem prawa materialnego, to jednak sam zarzut – w jego treści – dotyczy ustaleń faktycznych, a więc ma charakter typowo procesowy, a zatem nie może być oceniany w zakresie regulacji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Końcowo zaznaczyć należy, ze Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje wyrok tego Sądu z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2143/13 i zaleca stosowanie jego argumentacji w niniejszej sprawie. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).