II GSK 2182/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 45/25 w sprawie ze skargi Fundacji B. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 45/25 rozpoznając skargę na bezczynność Przewodniczącego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia przez nadawcę wymagań wobec audycji i innych przekazów zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) do rozpatrzenia wniosku Fundacji B. w L. (dalej również: Fundacja, skarżąca) z [...] grudnia 2023 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, stwierdził, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 złotych, jak również przyznał od organu na rzecz Fundacji sumę pieniężną w wysokości 2.500 złotych oraz zasądził od Przewodniczącego KRRiT na rzecz Fundacji zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Fundacja B. w L. wnioskiem z [...] grudnia 2023 r., na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 53 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1722, zwanej dalej: u.r.t.), wystąpiła do Przewodniczącego KRRiT o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem przez nadawcę: T. S.A. art. 18 ust. 1 u.r.t. poprzez emisję [...] października 2023 r. audycji zawierającej treści propagujące postawy i poglądy sprzeczne z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności zawierała treści nawołujące do nienawiści lub dyskryminujące ze względu na orientację seksualną. Przewodniczący KRRiT pismem z [...] grudnia 2023 r. poinformował skarżącą, że jej pismo z [...] grudnia 2023 r. pozostanie bez rozpatrzenia, gdyż wpłynęło do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji po ustawowym terminie przechowywania przez nadawcę poemisyjnego nagrania audycji. Skarżąca wystosowała ponaglenie, które wpłynęło do organu [...] grudnia 2024r. Następnie Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym skoro Przewodniczący KRRiT zapoznał się ze stanowiskiem skarżącej i udzielił na nie odpowiedzi pisemnej, to nie pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, czy też nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego o tym, że wniosek zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11, powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomniał też, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyło się szereg spraw na skutek skarg kasacyjnych Przewodniczącego KRRiT, w których zapadły wyroki akceptujące zapatrywania WSA w Warszawie odnośnie do bezczynności w sprawach wniosków Fundacji dotyczących wskazywanych przez ten podmiot, jako organizację społeczną, naruszeń prawa, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.r.t. i domagających wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej z art. 53 ust. 1 u.r.t. na nadawców programów. Sąd podniósł, że przepis art. 53 ust. 1 u.r.t. jest przepisem określającym przesłanki odpowiedzialności prawnej nadawców za naruszenie obowiązków ustawowych określonych m.in. w art. 18 ust. 2, sankcję za naruszenie tych obowiązków, warunki określania wysokości kary pieniężnej oraz formę jej nakładania. Natomiast według art. 53 ust. 4 u.r.t. kary pieniężnej nie można nałożyć, jeżeli od naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, upłynął jeden rok. W uchwale składu siedmiu sędziów z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli. Z kolei w wyroku z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji jest oczywiste, że wniosek Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 u.r.t. w związku z naruszeniem przez nadawcę art. 18 ust. 1 u.r.t. poprzez emisję audycji zawierającej treści propagujące postawy i poglądy sprzeczne z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności zawierającej treści nawołujące do nienawiści lub dyskryminujące ze względu na orientację seksualną, powinien zostać przez organ rozpoznany w stosownej formie procesowej. Postulatem w sposób jasny wynikającym z przepisów unormowań regulujących przedmiotową kwestię jest konieczność zakończenia postępowania i wydania ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, najdalej w terminie rocznym od daty (domniemanego) naruszenia obowiązku przez nadawcę. Wydanie w tym zakresie trafnego proceduralnie aktu administracyjnego umożliwiłoby skarżącej, w przypadku ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie stosownej procedury w celu zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia. Tymczasem - nieformalny sposób załatwienia wniosku przez organ w tej sprawie w istocie pozbawił skarżącą takiego uprawnienia, a tym samym prawa do sądu. Wniosek powinien zostać przez organ załatwiony w formie wymaganej prawem, a nie w ramach prowadzonej z Fundacją korespondencji. Tym samym, w ocenie WSA, organ pozostawał w bezczynności, ponieważ do dnia orzekania nie załatwił sprawy i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Sąd przypomniał, że należy mieć na uwadze przepisy szczególne ustawy o radiofonii i telewizji, ustanawiające istotne dla prowadzenia postępowania terminy – przechowywania zapisu programu przez nadawcę przez okres 28 dni (art. 20 ust. 1 u.r.t.), który to okres ulegałby przedłużeniu wobec wszczęcia postępowania z art. 53 ust. 1 u.r.t. względem nadawcy oraz roczny okres przedawnienia wydania decyzji (art. 53 ust. 4 u.r.t.). Biorąc zatem pod uwagę, że postępowanie z art. 53 ust.1 u.r.t. jest uregulowane w sposób szczególny i powinno toczyć się w dużo szybszym trybie, co wynika z jego charakteru, tj. konieczności zastosowania szybkiej reakcji na publikacje telewizyjne lub radiowe, której brak powoduje dezaktualizację problemu i wiąże się z materialną bezprzedmiotowością postępowania, długotrwała bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nosiła znamiona rażącego naruszenia. Ponadto, w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania przez sąd sankcji finansowych w związku z bezczynnością organu, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie charakter działania organu, który obowiązany był znać skutki swojej opieszałości, w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej na nadawcę, uzasadnia wymierzenie mu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości 5.000 zł, jak również grzywny w wysokości 2.500 zł, jako środka o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany właśnie w tego rodzaju sytuacjach, w których można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji (bądź czynności) w sprawie. Zdaniem Sądu, zastosowanie tego środka jest szczególnie uzasadnione w realiach rozpoznawanej sprawy z uwagi na brak możliwości innego zadośćuczynienia prawom skarżącej, która na skutek działania organu została w sposób nieodwracalny (upływ terminu prawa materialnego) pozbawiona prawa do sądu. Przewodniczący KRRiT wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Fundacji z 27 lutego 2025 r. w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono na podstawie art. 176 § 2 in fine p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz na podstawie art. 203 pkt. 2 w związku z art. 207 § 1 i art. 205 p.p.s.a., o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1) - 4) w związku z pkt 8) i 9) p.p.s.a. oraz w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego oraz stwierdzenie bezczynności organu podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, że organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe niezastosowanie art. 249 k.p.a. w związku z art. 237 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w stosownej formie procesowej w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia skarżącej, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje na niezasadne zobowiązanie organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy świadczą o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z takim naruszeniem prawa oraz stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą szybkości postępowania w sytuacji, gdy - przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia stwierdzenia, iż ewentualna bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2, art. 154 § 6 i art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zarówno co do zasady, jak i w określonej wysokości, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 5.000,00 (słownie: pięć tysięcy) złotych oraz przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.500,00 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych w sytuacji, gdy - przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny ani przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, tak co do zasady, jak i co do wskazanych wyżej oraz określonych w zaskarżonym wyroku wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpująco wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, należy stwierdzić, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu prawnego rozpoznawanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz wzajemne powiązanie uzasadniają ich łączną ocenę. Trzeba także zauważyć, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1773/23, II GSK 1774/23, II GSK 2057/23; wyroki NSA z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt: II GSK 1498/24, II GSK 1520/24, II GSK 1520/24; wyroki NSA z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt: II GSK 1734/25, II GSK 1737/25). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela i uznaje za zasadne odwołanie się do ich motywów. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.r.t. jeżeli nadawca narusza obowiązek wynikający z przepisów tej ustawy, tj. art. 14a ust. 1-2, art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 15a ust. 1, art. 16 ust. 1-6, art. 16a, art. 16b ust. 1-3, art. 16c, art. 17 ust. 1-7, art. 17a ust. 1-7, art. 18 ust. 1-5b i 7, art. 18a ust. 1 i 1a, art. 20 ust. 1, art. 20b ust. 1 i 6, art. 20c ust. 1-5, art. 37c ust. 1 i 2, art. 43 ust. 2 lub art. 43a ust. 1 lub z przepisów wydanych na podstawie art. 14a ust. 3, art. 15 ust. 4, art. 15a ust. 6 i 7, art. 16 ust. 7, art. 16b ust. 3b, art. 17 ust. 8, art. 17a ust. 9, art. 18 ust. 6, art. 18a ust. 2 lub art. 37c ust. 3 lub nie zastosował się do wezwania, o którym mowa w art. 43a ust. 2 u.r.t., Przewodniczący KRRiT wydaje decyzję nakładającą na nadawcę karę pieniężną w wysokości do 50% rocznej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością przeznaczoną do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną, a w przypadku gdy nadawca nie uiszcza opłaty za prawo do dysponowania taką częstotliwością, karę pieniężną w wysokości do 10% przychodu nadawcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, uwzględniając zakres i stopień szkodliwości naruszenia, dotychczasową działalność nadawcy oraz jego możliwości finansowe. W rozpoznawanej sprawie Fundacja zawiadomiła o naruszeniu, jej zdaniem, przez nadawcę art. 18 ust. 1 u.r.t. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie wszczynane na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t. przez Przewodniczącego KRRiT jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W doktrynie podnosi się, że "wskazanie na formę wszczęcia postępowania z odwołaniem się do alternatywy rozłącznej oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu. W takim przypadku ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 61). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania następuje z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 k.p.a.). W razie zatem, gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Brak bowiem podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06). Tym niemniej należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stąd przyjmuje się, że podstawą uznania żądania wszczęcia postępowania przez organizację (w rozpoznawanej sprawie przez Fundację) jest wykazanie przez nią, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, oraz że przemawia za tym interes społeczny (T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 209). W orzecznictwie podkreśla się, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, a do tych celów należy również zaliczyć działalność na rzecz poszanowania praw człowieka, czy przeciwdziałania dyskryminacji, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia jego celów. Te cele co do zasady ma realizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot "społeczny" niebędący stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2410/24). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może także służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1090/24). Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu. Stąd organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego, czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy wymaga wydania postanowienia (por. wyrok NSA z: 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 951/22, z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1116/23). Negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej przewidzianego w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - bezczynność w zakresie wydania tego rodzaju postanowienia podlega skardze do sądu. Z przepisów tych wynika bowiem, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, niezałatwienie żądania Fundacji w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. stanowiło bezczynność organu w rozumieniu przytoczonych przepisów, podlegającą skardze do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu organu, że pismo z 9 grudnia 2023 r. złożone przez Fundację działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., stanowiące żądanie wszczęcie z urzędu (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) z powodu naruszenia obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t., podlegało rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a. Należy bowiem wskazać, że wobec organizacji społecznych składających wnioski o wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t., zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 31 § 1-3 k.p.a. W takim przypadku obowiązkiem organu jest rozważenie przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w przedmiocie złożonego wniosku, przez wydanie postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t. Należy przy tym podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące skarg (Dział VIII rozdział 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie bowiem art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (por. postanowienia NSA z: 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 717/12, 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2415/11). W rozpoznawanej sprawie Fundacja przede wszystkim podniosła zarzuty wobec nadawcy telewizyjnego – T. S.A., która nie jest ani organem władzy publicznej, ani organizacją społeczną, której zlecono zadania z zakresu administracji publicznej. Ponadto skarżąca wyraźnie wskazała, że jej pismo jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. W związku z tym nie sposób przyjąć, że Fundacja działała w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić zarzuty zawarte w pkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej. Na skutek błędnej wykładni przez Przewodniczącego KRRiT powołanych powyżej przepisów, doszło do powstania stanu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej przewidziane w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem. Nie budzi również wątpliwości, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei § 3 powołanego przepisu stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania z urzędu pochodzi z 9 grudnia 2023 r. i dotychczas nie został rozpoznany. Ponadto już 20 lutego 2024 r. w podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA sygn. akt: II GSK 1773/23, II GSK 1973/23, II GSK 2028/23, II GSK 2057/23) wyraził swój pogląd na temat interpretacji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w kontekście żądania wszczęcia postępowania przez Przewodniczącego KRRiT na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t. Wykładnia przepisów proceduralnych w tym zakresie nie mogła więc budzić już wątpliwości. Wobec powyższego termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. został wielokrotnie przekroczony. Z podanych przyczyn chybiony jest zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego" (por. wyroki NSA z: 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1499/24, 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22). Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w powołanym w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2456/24). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto na ocenie, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. m.in. wyroki NSA: z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21 oraz z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21). W rozpoznawanej sprawie zarzut podniesiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej ani jego uzasadnienie nie wskazują okoliczności, które determinowałyby przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice uznania sędziowskiego. Skoro organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa - co nie zostało skutecznie zakwestionowane - a stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało z obciążających organ zaniedbań, to zasadnie Sąd pierwszej instancji skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało przez ten Sąd prawidłowo uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.