II OSK 645/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ireny J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 942/24 odrzucającego skargę Ireny J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 25 września 2024 r. nr VII/60/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych Lubieszewo, Rotnowo, Stawno-Sokołów gm. Gryfice postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 942/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę I. J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 25 września 2024 r., nr VII/60/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych Lubieszewo, Rotnowo, Stawno-Sokołów gm. Gryfice. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że I.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opisaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 25 września 2024 r. podnosząc, że załącznik graficzny do uchwały ma nieprawidłową skalę, naruszając tym samym jej prawo do sensownego składania wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Sąd zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 107/08). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby wnoszącej skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem. Sąd wskazał, że niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich (patrz: post. NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 27/11). Z tego też względu, w ocenie Sądu, nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13 i postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Podkreślił również, że to dopiero uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, kształtując prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Nadto, Sąd wskazał, że skoro niniejsza skarga podlega odrzuceniu, rozpoznanie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej I. J. S. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w wyniku odrzucenia skargi I. J. S. - z powołaniem się przez Sąd I instancji na art. 58 § 1 pkt 5a ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - z powodu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany daje WSA), jakoby nie doszło do naruszenia stosownie do wymagań przepisu szczególnego interesu prawnego skarżącej lub jej uprawnienia przez ww. uchwałę, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że ww. uchwała narusza jej interes prawny, gdyż wywołuje ona u skarżącej stan niepewności co do tego czy stanowiące jej własność działki gruntu numer: [...], [...] i [...], a położone w obrębie ewidencyjnym R., są czy też nie są objęte zamierzeniem planistycznym, a w konsekwencji czy będą czy też nie będą w przyszłości objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. A ten stan niepewności uchwała u skarżącej wywołuje, gdyż: a) z akt sprawy wynika, że załącznik graficzny do uchwały nie wskazuje granic zamierzenia planistycznego, a nawet wprowadza dezinformację co do tego, które działki gruntu na obrzeżu obszaru objętego przyszłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są, a które nie są objęte zamierzeniem planistycznym, natomiast WSA błędnie przyjął jakoby uchwała określała terytorialne granice zamierzenia planistycznego, b) z akt sprawy nie wynika, aby załącznik do uchwały sporządzony został z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, a w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, natomiast WSA błędnie przyjął jakoby załącznik do uchwały sporządzony został z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, a w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, c) z akt sprawy nie wynika, aby załącznik do uchwały posiadał właściwą skalę, natomiast WSA błędnie przyjął, jakoby załącznik do uchwały sporządzony był we właściwej skali; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku błędnego uznania, że oznaczenie obszaru objętego projektem planu miejscowego może nastąpić przy zastosowaniu pasa, podczas gdy z powołanego tu przepisu wynika wprost, że oznaczenie to ma nastąpić poprzez wskazanie granic, czyli poprzez użycie linii, a nie pasa; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku błędnego uznania za prawidłowy załącznika graficznego do ww. uchwały, a sporządzonego na mapie o nieznanym pochodzeniu i w niedopuszczalnej skali 1:25000, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że załącznik ten powinien być sporządzony z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, a w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a dopuszczalne skale załącznika według tegoż art. 16 ust. 1 to: 1:1000 (zasada), a w pewnych przypadkach - 1:500, 1:2000 lub 1:5000. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Gryficach w całości lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd Wojewódzki, opierając się na ugruntowanym stanowisku judykatury, wskazał prawidłowo, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest materialnoprawny związek między sferą indywidualnych praw lub obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że naruszenie interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r. II OSK 2845/21, postanowienie NSA z 25 września 2018 r. II OSK 2387/18, wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r. II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., red. B. Dolnicki, opubl. WKP 2021, SIP.Lex, komentarz do art. 101). Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo z przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto wskazuje się również, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. postanowienia NSA z 29 maja 2020 r. II OSK 838/20, 24 stycznia 2018 r. II OSK 13/18, z 15 kwietnia 2011 r. II OSK 660/11, 24 maja 2016 r. II OSK 1111/16, 16 grudnia 2021 r. II OSK 2712/21; wyroki NSA z 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. II OSK 81/13, z 5 października 2016 r. II OSK 7/15). Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że zasadniczo z istoty uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wynika, iż nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej, gdyż jest aktem prawa wiążącym organ wykonawczy gminy w zakresie wszczętej procedury planistycznej. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła podważyć ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym w tej uchwale (por. postanowienie NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1829/21 i powołane tam judykaty). Podkreślić należy, że podstawą przyznania legitymacji skargowej nie mógł być eksponowany w skardze i skardze kasacyjnej brak pewności u skarżącej co do objęcia zaskarżoną Uchwałą nieruchomości stanowiących jej własność, w związku z nieprecyzyjnym – zdaniem skarżącej – określeniem granic obszaru, który ma być objęty projektem planu miejscowego. Zauważyć trzeba, że w następstwie przedmiotowej uchwały rozpocznie się procedura planistyczna, w ramach której sporządzony zostanie projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną we właściwej skali (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Z uwagi na wymaganą skalę projektu planu miejscowego, skarżąca uzyska wiedzę, czy są nim objęte nieruchomości będące jej własnością. Wówczas skarżąca będzie mogła podejmować czynności (uczestniczyć w konsultacjach społecznych, zgłaszać propozycje i uwagi do projektu planu) zmierzające do ochrony własnego interesu prawnego. Zaznaczyć ponownie należy, że badanie legitymacji strony skarżącej w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagało ustalenia czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Tymczasem konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Ustalenia zaskarżonej Uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem i ewentualnie nieruchomości sąsiednich. Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł o odrzuceniu skargi, a tym samym nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skoro skarga została odrzucona, to oznacza to, że Sąd Wojewódzki nie oceniał merytorycznie prawidłowości zaskarżonej Uchwały. W takim stanie sprawy nie mogły odnieść skutku pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p., przy czym należy zaakcentować, iż ten ostatni przepis reguluje zakres i skalę projektu planu miejscowego, a nie załącznika do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Wyjaśnić należy, że w art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 8