III OZ 549/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M. w T. i B.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt: II SA/Bk 12/22 w sprawie ze skarg Gminy T. i B.B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2021 r., znak: NK-II.4131.106.2021.AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia 1 września 2021 r. zawartego pomiędzy Gminą T. a Panią B.B. postanawia: odrzucić zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt: II SA/Bk 12/22 oddalił wniosek A.S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg Gminy T. i B.B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2021 r., znak: NK-II.4131.106.2021.AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia 1 września 2021 r. zawartego pomiędzy Gminą T. a Panią B.B. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 21 lutego 2022 r. A.S. zwróciła się do sądu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wskazując, że jego wynik będzie dotyczył jej sytuacji zawodowej. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że pełni ona funkcję [..] w T., zaś w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia w sprawie, zostanie ona odwołana ze stanowiska, co oznacza, że posiada interes prawny w ww. postępowaniu. W związku z powyższym, Sąd wyjaśnił, że o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Tymczasem w kontrolowanej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby uczestnictwo wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jakkolwiek bez wątpienia jest ona obiektywnie zainteresowana wynikiem sprawy z uwagi na posiadany interes faktyczny, wynikający z faktu pełnienia funkcji [..], to nie zachodzi tu związek o charakterze materialnoprawnym, z którego można wywodzić interes prawny do bycia uczestnikiem postępowania. M. w T. pismem z dnia 11 marca 2022 r., zaś B.B. pismem z dnia 25 marca 2022 r. wnieśli zażalenia na powyższe postanowienie uznając, że postępowanie dotyczy praw i obowiązków wnioskodawczyni, jako [..] i ma wpływ na jej pozycję prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej: p.p.s.a., "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie". Z kolei zgodnie a treścią art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 173 § 2 p.p.s.a., zażalenie może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej jest – obok organu - skarżący (art. 32 p.p.s.a.), przy czym – w myśl art. 12 p.p.s.a. – pojęcie to obejmuje również uczestnika postępowania. Uzyskanie statusu strony postępowania powiązane jest przez ustawodawcę co do zasady z materialnoprawną kategorią interesu prawnego. Poza innymi podmiotami wskazanymi w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem każdy, kto "ma w tym", czyli we wniesieniu skargi, interes prawny. Również o statusie uczestnika postępowania przesądzają związki interesu prawnego określonego podmiotu z wynikiem postępowania sądowego (art. 33 § 1 - § 2 p.p.s.a.). W konsekwencji na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie co do zasady zażalenie przysługuje temu, kto ma "w tym", czyli we wniesieniu zażalenia interes prawny, a zatem podmiotowi, który wnioskował o dopuszczenie, a w stosunku do którego zakwestionowano przesłanki dopuszczenia, a co za tym idzie konieczne jest zweryfikowanie przez sąd II instancji, czy wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego tej osoby. Nie istnieje norma prawna, z której wynikałby interes prawny w złożeniu zażalenia w takiej sytuacji przez stronę niezadowoloną z niedopuszczenia do udziału w postępowaniu innej osoby. Interes strony w takim przypadku jest wyłącznie interesem faktycznym. W realiach niniejszej sprawy wiąże się to również ze specyfiką postępowania sądowego prowadzonego w związku ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze. Podkreślić należy, że kwestia dopuszczenia - w postępowaniu zainicjowanym skargą uprawnionego podmiotu na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody - do udziału w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za trafny uznać należy pogląd (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. II OZ 1087/20 i powołane tam postanowienie z 7 września 2017 r. II OZ 864/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl), że oceniając zasadność zgłoszenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów, o jakich mowa w art. 32 p.p.s.a., tj. skarżącego i organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Klasyczny układ podmiotowy podlega w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzeniu m. in. na podstawie cyt. art. 33 § 2 p.p.s.a. nawiązującego do kategorii "postępowania administracyjnego". Stosownie bowiem do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Co do znaczenia pojęcia "postępowania administracyjnego", jakim ustawodawca posłużył się w powoływanym art. 33 § 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Zgodzić należy się z poglądem, że takie ujęcie nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W treści art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takich unormowań co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu czy brak udział w postępowaniu - związane są z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tak - zasadnie - przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie spraw powstałych w związku z zastosowaniem przez wojewodę środków nadzoru nad działalnością gminną na podstawie u.s.g. (por. NSA w postanowieniu z 14 czerwca 2016 r. II OZ 596/16; podobnie postanowienie NSA z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy u.s.g., zatem art. 33 § 2 p.p.s.a nie będzie miał zastosowania. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 16 września 2015 r., II OZ 855/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16, z 7 września 2017 r., II OZ 864/17, z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że w skardze na rozstrzygnięcia nadzorcze sąd nie bada kwestii interesu prawnego innych podmiotów niż jednostka samorządu terytorialnego, a poddaje ocenie zasadność inicjatywy organu nadzoru. Podkreślić trzeba, że krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Jedynie na zasadzie wyjątku w art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej u.s.g. (który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) przewidziano, że uprawniona do złożenia skargi (na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 98a ust. 1) jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi (wniesionej na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g.) na akt nadzoru nie przewiduje natomiast udziału w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W rozpoznawanym przypadku brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż gmina i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2016 r. II OZ 563/16; postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2014 r. I OZ 1091/14; postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r, II GZ 99/22 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmioty te nie mogąc mieć statusu stron postępowania sądowego w tego rodzaju sprawach nie legitymują się więc interesem prawnym w zaskarżaniu aktów wydawanych w tym postępowaniu. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia postępowania sądowego przez Sąd I instancji z udziałem innych podmiotów niż Gmina T. (prawidłowość takiego postępowania nie podlega kontroli w ramach niniejszego postępowania zainicjowanego zażaleniem na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu). Interes prawny ma bowiem swoje źródło w normie prawa materialnego, a nie w okolicznościach faktycznych. Interes nie znajdujący oparcia w normie prawa materialnego jest tylko interesem faktycznym. Z powyższych względów zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia A.S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogły być skutecznie złożone przez M. w T. i B.B. i jako takie podlegały odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. w związku art. 197 § 2 p.p.s.a.